Законопроект о регулировании деятельности иностранных агентов в России был призван обобщить и конкретизировать нормы существующего законодательства в этой сфере. Однако подготовленный к первому чтению документ вызвал скептические оценки у юридического и правового сообществ, скорее добавив больше новых вопросов, чем прояснив имеющиеся. РАПСИ попросило экспертов прокомментировать проблемы и риски важнейшего на сегодняшний день законопроекта. 

Изучая внесенный группой депутатов и сенаторов проект Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» №113045-8 от 25.04.2022 г., важно отметить своевременность подобной инициативы в условиях жесткого иностранного давления на суверенитет нашей страны. Однако детальный анализ законопроекта, по словам опрощенных РАПСИ экспертов, показывает, что он не лишен недостатков законотворческой процедуры, юридической техники и коррупциогенных рисков.

Большие вопросы вызывает авторство столь важного документа. Странным выглядит, что на рассмотрение Госдумой его внесли депутаты, а не правительство, отвечающее за законопроекты такого значения. 

«Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения правительства РФ, однако пакет документов при внесении проекта федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» такого заключения не содержит», - отмечает адвокат, к.ю.н. Александр Зорин.

Эксперт обращает внимание, что в финансово-экономическом обосновании законопроекта сказано, что его принятие не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета, однако это утверждение, по его мнению, является необоснованным ввиду предусмотренных в законопроекте мероприятий, обеспечиваемых трудовыми и материальными затратами уполномоченного органа. 

«Авторами законопроекта не предоставлено финансово-экономическое обоснование, что реализация предусмотренных законопроектом мероприятий возможна без увеличения существующих штатов уполномоченного органа либо создания нового органа исполнительной власти и без выделения дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета на эти цели, учитывая постоянный большой объём предусмотренной законопроектом деятельности», - замечает Зорин.

Возможно, именно нежеланием подвергать законопроект процедуре экспертизы, которая обязательна в случае внесения документа правительством и обусловлена «передача» инициативы группе депутатов. 

А экспертиза этому законопроекту, по мнению экспертов, абсолютно необходима. Начать следует с фундаментального вопроса: отсутствия четкости формулировок, в т.ч. критериев включения в реестр. 

Неопределенность критериев

Если закон в текущем варианте будет принят, то присваивать статус иностранного агента можно будет не только тем, кто получает финансирование из-за рубежа, но и «находится под иностранным влиянием». При этом совершенно неясно, что именно включает в себя понятие «находиться под иностранным влиянием». 

«Этот вопрос очень странный. Например, говорится про то, что если человек подвергся убеждению иностранного государства или иностранной организации, то он может быть признан иноагентом. А что такое «подверглись убеждению»? Я просто пытаюсь рассуждать: вот журналист берёт комментарий и ссылается на данные представителя ООН. Дальше он пишет, что ООН считает, что есть некая угроза. Получается, он написал, и всё, его можно признать иноагентом, потому что он подвергся убеждениям: получается, его убедили. А кроме убеждения, там есть ещё иные формы, под это можно подвести всё, что угодно. Можно довести до абсурда и сказать, что любая цитата всемирно известного учёного, всемирно известного философа – это тоже влияние иностранного государства, международной организации или вообще международное влияние как таковое. Соответственно, мы получим, что на любого можно будет ткнуть пальцем. В первую очередь пострадают журналисты и правозащитники. Про журналистов там вообще чётко сказано, что попадают под статус иностранного агента не только те, кто занимается политической деятельностью, но и те, кто собирает и распространяет информацию и материалы, а это журналистская профессия, она в этом и заключается», – говорит правозащитник, член СПЧ при президенте РФ и ОНК Москвы Ева Меркачева.

С экспертом согласны и практикующие юристы.

«Законопроект определяет, что понимается под влиянием на лиц из-за рубежа, и что будет считаться поддержкой лица со стороны иностранных государств (подконтрольных им структур). Статья вторая законопроекта указывает, что влиянием считается предоставление иностранным источником поддержки либо оказание воздействия. При этом воздействие может быть любое – принуждение или другие формы воздействия. В качестве поддержки законопроект считает предоставление денежных средств (финансирование) или оказание иной помощи, например, научно-технической. Нельзя не отметить, что формулировки, содержащиеся в законопроекте, позволяют правоприменителю простор для расширительного толкования. С одной стороны понятно, что влияние иностранного источника может быть не только финансовым. В законопроекте говорится, что воздействие налицо может оказываться путем принуждения, убеждения и (или) иными способами. Но тогда и на правоприменителе должна лежать серьезная ответственность за необоснованное (надуманное) включение в лица в список иноагента. Оценивая с юридической точки зрения гипотезу закона, к её сфере действия можно отнести большинство учёных в России, сотрудничающих с зарубежными коллегами, либо стартапы, которые совместно с иностранными компаниями продвигают технологические проекты. Это будет неправильно», – отмечает эксперт Ассоциации юристов России, управляющий партнер юридической компании «Легес Бюро» Мария Спиридонова.

Кроме того, замечают эксперты, недостаточная определённость диспозиции, неоднократно сформулированной как: иные виды деятельности (ч. 1 ст. 4), иные действия (п. «в» ч. 5 ст. 4), иные лица (категории лиц) (п. «в» ч. 4 ст. 6), иные органы (ч. 1, ч. 3, ч. 4 ст. 8), иные документы (п. «д» ч. 6 ст. 8), что может свидетельствовать о произвольном применении закона в случае принятия законопроекта в такой редакции и нести в себе коррупциогенные риски.

«Как неоднократно указывал Конституционный суд РФ, закрепляя и изменяя составы правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель также обязан соблюдать конституционный принцип равенства всех перед законом. Это означает, что любое правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами – каждый мог предвидеть правовые последствия своего поведения. Эта правовая позиция, как было подчеркнуто Конституционным судом Российской Федерации в постановлениях от 29 ноября 2016 года №26-П и от 9 января 2019 года №1-П применима и к иным мерам государственного принуждения», - напоминает Зорин. 

Монополизация решений

У экспертного сообщества, помимо расширения критериев признания иноагентами и ограничений для них, имеются вопросы также к процедуре снятия статуса иностранного агента. 

В текущей парадигме этим будет заниматься один и тот же государственный орган – по всей видимости, Минюст. Получается, вся процедура – и включение в реестр иноагентов, и исключение из него – проходит по решению одного ведомства, хотя, следуя основным законодательным критериям, снятие статуса иноагента должно осуществляться судом по ясным правилам и четким критериям. Такая ситуация может стать почвой для разного рода злоупотреблений, в том числе и коррупционных. 

«Спорным представляется и предусмотренная законопроектом реализация процедуры проведения проверки без минимальных необходимых процессуальных гарантий для попавших под подозрение (обвинение) в иностранном влиянии субъектов, их признания иноагентами и включения иноагентов в соответствующий реестр, без возможности обжалования в административном порядке», - замечает Зорин. 

Адвокат обращает внимание на общественное восприятие уполномоченного органа как зависимого органа с односторонней оценкой обстоятельств без возможности состязательности сторон. 

«Поскольку уполномоченный орган не будет являться юридически беспристрастным и не будет не обеспечивать гарантии состязательности, смешав в себе функции прокурора и судьи: он возьмет на себя функцию обвинения, рассмотрит все вопросы, определит виновность лица. В подобном случае представляется необходимым передать полномочия по признанию лиц иноагентами в ведение органов судебной власти, в рамках четких процедур, установленных Гражданским процессуальным кодексом РФ, обеспечивающим форум, в котором могли бы быть заслушаны все заинтересованные стороны», - считает Зорин.

Потребность в экспертизе

Представителей правовой среды смущает и некая экспертная «легковесность» этого законопроекта: выдвинутый от группы депутатов, хотя более логичным представлялась бы его инициация правительством, законопроект избежал масштабной экспертизы на уровне судебной власти и общественников. Соответствующее обсуждение, без сомнения, могло бы повлиять на текст поправок.

Эксперты настаивают на необходимости общественных обсуждений и дополнительного правового исследования данного законопроекта: «С точки зрения общественного контроля, законопроект должен пройти обсуждения и экспертизу. Он является достаточно обширным, сильно влияет на взаимоотношения с иностранными лицами и на отрасли России», - убеждена Спиридонова. 

Необходимость экспертизы обусловлена и значимостью законопроекта, имеющего ключевое значение для национальной безопасности, и его масштабностью – ведь, вероятнее всего, изменения подобного масштаба повлияют на всех граждан. 

«КС должен дать оценку на соответствие Конституции. Законопроект должен пройти общественный контроль. Общественная палата РФ, Общероссийские организации различных отраслей должны проанализировать законопроект. В законодательстве РФ имеется Федеральный закон «Об основах общественного контроля», который предусматривает возможности и способы для анализа и изменения законопроектов и законодательства», - подчеркивает эксперт.

Эксперт Ассоциации юристов России Ассия Мухамедшина также подчеркивает необходимость дополнительной экспертизы поправок, в том числе на уровне судебной власти.

«Со стороны права считаю, что в закон должны быть чётко внесены дефиниции, понятийный аппарат, не должно быть пробелов, в противном случае может привести к коррупции и нарушению прав и свобод людей. Именно поэтому документу необходима критика экспертных инстанций и обсуждение на уровне и Общественной палаты, и Верховного суда Российской Федерации», - резюмирует Мухамедшина.

Эти замечания могли бы показаться запоздалыми с учетом того, что законопроект уже вынесен на первое чтение. Однако именно странности в его оформлении и подачи могут привести к его возвращению на доработку даже без участия депутатов. Такое развитие событий может стать спасительным для будущего закона.

В этой связи Зорин напоминает, что согласно п. 2.1., 3.1 Регламента Государственной думы, если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение правительства, соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и пункта "д" ч. 1 ст. 105 настоящего Регламента профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Госдумы. Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Госдуму законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 настоящего Регламента, указанный комитет в течение 14 дней, а в случае, предусмотренном частью второй настоящей статьи, в течение 30 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. 

При таком развитии событий в законопроект могут быть внесены все необходимые правки без привлечения общественного внимания к явным недоработкам и коррупциогенным лакунам документа в его нынешней форме. 

«Логичной в данном вопросе представляется разработка законопроекта против иностранного вмешательства, где субъектом законодательной инициативы будет выступать правительство РФ при непосредственном участии федерального органа исполнительной власти, в ведение которого предполагается передать реализацию деятельности по контролю за иноагентами, например, Минюст РФ, МВД РФ. Подобная работа при подготовке законопроекта правительством РФ сможет оперативно определить объем материальных затрат и трудового ресурса, а также упорядочить необходимые юридические процедуры. В данной работе над законопроектом непосредственное участие могут принять представители парламентского корпуса и Верховного Суда РФ», - считает Зорин. 

Таким образом, опрошенные РАПСИ эксперты сходятся в вердикте, что законопроект об иноагентах является исключительно важной, нужной и своевременной нормой, но именно поэтому его подготовка требует особенно глубокой и профессиональной экспертизы с участием в первую очередь профильных специалистов из Верховного суда и Общественной палаты.