До начала этого века власти Российской Федерации были лишены важнейшего инструмента по предотвращению чрезвычайных ситуаций в стране. Проект одноименного федерального конституционного закона бесконечно созревал на протяжении пяти лет, разделившись за это время на два документа.

Об особенностях рассмотрения и конкретных нормах представленных законопроектов, касающихся функционирования государства и общества в режиме ЧП, рассказывает в рубрике «Исторические хроники» депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.

Проект федерального конституционного закона (ФКЗ) «О чрезвычайном положении» впервые был подготовлен на основе распоряжения Президента РФ в 1995 году, но Госдума первого созыва его отклонила. В связи с этим Президент РФ дал поручение переработать текст с учетом высказанных тогда замечаний. И в 1996 году законопроект был внесен повторно. Однако и в Госдуме второго созыва он не был рассмотрен.

Зато к периоду полномочий Госдумы третьего созыва «вызрело» два альтернативных проекта ФКЗ «О чрезвычайном положении».

О «солидном» для законопроекта возрасте — пять лет — и его предыстории напомнил депутатам представитель Президента РФ Александр Котенков, представляя документ в июне 2000 года. По его словам, прошедшие годы «показали определенное несовершенство отдельных норм данного законопроекта, но эти же годы показали, что существование государства без федерального конституционного закона, предусмотренного специально Конституцией РФ и являющегося одним из важнейших инструментов государства по предотвращению чрезвычайных обстоятельств, в дальнейшем невозможно».

Итак, в соответствии с частью 2 статьи 56 Конституции РФ чрезвычайное положение на всей территории страны или в отдельных ее местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. В 2000 году такого закона не существовало, действовал Закон РСФСР «О чрезвычайном положении», во многом не соответствующий новой Конституции.

Представленный законопроект содержал конкретные нормы, регламентирующие основные аспекты режима чрезвычайного положения, в том числе условия, порядок и основания его введения, а также используемые при этом силы, средства и меры. При этом проект предусматривал меры, призванные не допустить дискриминации отдельных лиц и групп населения по политическим убеждениям, признакам расы, национальности, пола, языка, религии, социального положения.

Поскольку основаниями для введения ЧП могут служить чрезвычайные ситуации самого разнообразного характера – социально-политического, криминального, техногенного, экологического – законопроект содержал и различные меры, адекватные складывающейся обстановке.

В частности, предусматривалось три усиливающиеся от одной к другой формы управления. Первая, самая простая и обязательная, это создание комендатур и назначение коменданта территории чрезвычайного положения. Если органы государственной власти и местного самоуправления не справляются с ситуацией, может быть введена следующая форма управления – временная администрация, при этом деятельность органов государственной власти не приостанавливается. Третий, самый жесткий режим – это создание специального федерального органа управления на территории ЧП.

Удивительно, но факт: Александр Котенков, всегда бдительно стоящий на страже соблюдения норм Конституции, в этот раз заранее согласился с тем, что «законопроект выглядит несколько не соответствующим Конституции. Видимо, неразумны такие предложения, как единоличное право Президента отстранять и назначать Генпрокурора, председателя Центробанка. Это уж вообще вызывает некоторое удивление». Тем не менее он предложил принять законопроект в первом чтении и далее совместно осуществлять его доработку.

Уделил внимание Котенков и альтернативному варианту, отметив, что в нем «немало полезных вещей, более проработанных, чем в президентском законопроекте», и что вполне возможно все ценное оттуда позаимствовать, приняв президентский вариант за основу.

Второй законопроект «О чрезвычайном положении» внесли депутаты Эдуард Воробьев, Виктор Похмелкин, Сергей Юшенков (все из «Союза Правых Сил») и Сергей Степашин («Яблоко»).

Представляя его, Юшенков отметил, что авторы стремились, во-первых, ускорить рассмотрение этого важного закона, а во-вторых, усилить его правозащитный аспект. Так, по мнению депутатов, существенным образом должна быть переработана статья, где говорится о введении чрезвычайного положения на всей территории страны и в соответствии с которой Президент наделяется фактически диктаторскими полномочиями.

Излишне строгими сочли депутаты также меры ответственности, например, за несоблюдение комендантского часа: гражданин, не имеющий при себе документов, может быть арестован на срок до 30 суток. В альтернативном законопроекте сохранена норма старого закона – до трех суток.

Несколько слов было сказано о цензуре. Докладчик напомнил, что в Конституции есть статья 29, в которой и говорится о запрете цензуры, но она не входит в перечень статей, по которым не подлежат ограничению права и свободы в условиях ЧП. Поэтому в законопроекте также сохранена норма, по которой цензура может применяться только в условиях чрезвычайного или военного положения.

Сергей Юшенков не стал перечислять все имеющиеся расхождения между двумя законопроектами, поскольку, по его словам, они не носили концептуального характера. От имени авторов он заявил о снятии альтернативного проекта и призывал депутатов поддержать президентский вариант, с тем чтобы внести в него необходимые коррективы.

Председатель Комитета ГД по государственному строительству Анатолий Лукьянов (КПРФ) и его заместитель Николай Шаклеин («Регионы России») также предложили принять президентский законопроект в первом чтении, а все замечания учесть в виде поправок при втором.

В ходе обсуждения представители абсолютно всех фракций, от СПС и «Яблока» до КПРФ и ЛДПР, это предложение поддержали.

Депутаты сочли законопроект и важным, и сложным, а потому своим постановлением увеличили срок подачи поправок в него с одного месяца до трех, а также назначили комитеты-соисполнители — по безопасности и по обороне. Голосование подтвердило общий настрой: 395 человек «за».

Однако до следующего этапа прошел без малого год. Законопроект во втором чтении Госдума рассматривала весной 2001 года. Николай Шаклеин с первых же фраз сделал акцент на том, что в нем учтены высказанные ранее замечания, в том числе отдельные положения депутатского варианта проекта. В результате он претерпел довольно серьезные изменения.

Прежде всего, из него были исключены статьи, не согласующиеся с Конституцией РФ. В частности, это полномочия Президента в период чрезвычайного положения назначать и освобождать от должностей руководителей государственных органов, в том числе Генерального прокурора и председателя Центробанка, а также издавать указы, имеющие силу закона.

Целый блок поправок был направлен на более полное обеспечение в период ЧП конституционных гарантий, прав граждан и юридических лиц.

В новой редакции закона устанавливалось, что все предусмотренные законом меры и временные ограничения могут применяться только по указу президента, утвержденному Советом Федерации.

Введена новая норма о том, что при объявлении чрезвычайного положения на всей территории России Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода чрезвычайного положения.

Сокращен с 30 до 3 суток срок задержания граждан для выяснения их личности с возможностью продления этого срока судом до 10 суток. Конкретизированы пределы применения силы в режиме чрезвычайного положения, ответственность за превышение этих пределов, порядок осуществления судопроизводства, возмещение нанесенного ущерба.

Были также уточнены цели введения чрезвычайного положения, предусмотрена возможность его отмены ранее установленного срока, если будут устранены обстоятельства его введения.

Поправки, которые депутаты предложили вынести на отдельное голосование, были в основном несущественными, некоторые прямо противоречили Конституции РФ и действующему законодательству, а потому были отклонены.

Скажем чуть подробнее лишь об одной существенной поправке, которую палата вычленила из таблицы отклоненных и одобрила (что, заметим, бывает не так уж часто). Это поправка Виктора Похмелкина (СПС) и Владислава Резника («Единство»), которая устанавливала, что срок предварительного задержания в связи с проведением расследования деятельности вооруженных банд или террористических элементов по решению компетентного органа может быть продлен на весь срок действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Профильный комитет мотивировал свое решение отклонить эту поправку тем, что данный вопрос относится к УПК. Однако аргументация ее авторов была убедительной: статья 56 Конституции гласит, что в условиях чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. В статье 22 Конституции указано, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. И арест, и заключение под стражу допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. В той же статье 56 приведен перечень статей о правах и свободах, не подлежащих ограничению. Статьи 22 в этом перечне нет. Следовательно, в конституционном законе допустимо наличие норм об ограничении положений статьи 22 Конституции. И только в специальном конституционном законе, в законе высокой юридической силы, могут быть особо выделены очень серьезные ограничения в отношении граждан.

Поправку поддержали все участники обсуждения в диапазоне от Виктора Илюхина (КПРФ) до Андрея Логинова (представитель Правительства РФ).

Этот эпизод наглядно свидетельствует, как тщательно прорабатывались гарантии прав человека в условиях ЧП. Поправка была принята, после чего конституционным большинством приняли во втором чтении и сам закон.

Той же весной 2001 года ФКЗ «О чрезвычайном положении» прошел и третье чтение, получил одобрение Совета Федерации и 30 мая 2001 года вступил в силу.

Что касается динамики закона, то, надо сказать, за время его существования серьезным корректировкам он не подвергся. А внесенные изменения носили в основном уточняющий характер или же были связаны с принятием иных правовых актов.

Судите сами. В 2003 году уточнены наименования органов, осуществляющих защиту и охрану Государственной границы РФ. Еще через два года из закона о ЧП исключено понятие «пограничные войска», при этом осталось понятие «пограничные органы». Следующая поправка датирована уже 2014 годом и обусловлена принятием изменений в Конституцию РФ, касающихся Верховного суда РФ – она устанавливает, что в случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда РФ территориальная подсудность дел может быть изменена. И, наконец, поправкой 2016 года вновь созданные войска национальной гвардии отнесены к силам, привлекаемым для обеспечения режима чрезвычайного положения.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 2 мая