Первый федеральный конституционный закон в правовой истории Российской Федерации был посвящен созданию важнейшего института для нового государства — Конституционного суда (КС). Процесс создания этого документа проходил в необычной форме — согласительной рабочей группы.

Уникальные детали горячих споров вокруг разных вариантов проектов КС РФ описывает в рубрике «Исторические хроники» очевидец тех событий, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.

Предтечей Конституционного суда РФ был Комитет конституционного надзора СССР, созданный в 1988 году съездом народных депутатов СССР и прекративший свою деятельность в связи с распадом Союза.

Первое упоминание о Конституционном Суде появилось в Конституции РСФСР в 1990 году. Это была поправка, одобренная Вторым Съездом народных депутатов РСФСР. В ней говорилось, что Конституционный Суд РСФСР избирается Съездом РСФСР и что порядок его деятельности должен быть установлен отдельным законом. Такой закон был принят Пятым Съездом в июле 1991 года.

Конституционному Суду России того периода приходилось работать в очень непростых условиях, связанных с тем, что текст Основного закона был полон противоречий, постоянно менялся, содержал взаимоисключающие нормы. Это, как известно, стало одной из причин конституционного кризиса и драматических событий осени 1993 года.

Стало уже «общим местом» утверждать, что Борис Ельцин своим указом № 1400 приостановил полномочия Конституционного Суда. Это неверно. В указе содержался лишь один пункт, гласящий: «Предложить Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания РФ». Конституционная реформа естественным образом предполагала, что деятельность КС должна строиться на основе новой Конституции РФ.

Но вот новая Конституция РФ принята. В соответствии с ней порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ устанавливается федеральным конституционным законом (ФКЗ). И Госдума РФ первого созыва в первоочередном порядке приступила к разработке и принятию такого закона. О его очевидной приоритетности свидетельствует тот факт, что законопроект «О Конституционном Суде РФ» в первом чтении рассматривался уже в начале апреля 1994 года, то есть менее чем через три месяца с начала полномочий Федерального Собрания.

КС РФ использовал данное ему новой Конституцией РФ право законодательной инициативы и внес проект соответствующего ФКЗ. Представлял его исполняющий обязанности Председателя КС РФ Николай Витрук. Он отметил, что по структуре и содержанию законопроект значительно отличается от прежнего закона о Конституционном Суде РФ. Его авторы стремились сохранить максимум разумных и оправдавших себя прежних законоположений, однако был учтен и негативный опыт практики реализации прежнего закона.

По словам докладчика, основными целями при подготовке законопроекта, были следующие: конкретизация статуса Конституционного Суда и установление правил конституционного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства; развитие гарантий, препятствующих использованию Конституционного Суда как инструмента политической конфронтации; повышение его роли в защите основных прав и свобод граждан; более полная реализация принципа независимости Конституционного Суда и его судей, повышение эффективности и оперативности его деятельности, расширение коллегиальных начал.

Проект предусматривал, что Конституционный Суд решает исключительно вопросы права и действует на принципах независимости, коллегиальности, гласности, состязательности и равноправия сторон.

По сравнению с прежним законом предлагалось внести коррективы в требования к кандидатам в судьи. Полагая, что судье Конституционного Суда необходим, кроме высокой профессиональной квалификации, значительный жизненный опыт, авторы предложили повысить нижний возрастной предел с 35 до 40 лет, требуемый стаж работы по юридической специальности — с 10 до 15 лет, предельный возраст пребывания в должности судьи — с 65 до 70 лет.

Проектом был сужен круг полномочий Председателя КС в пользу принципа коллегиальности. В то же время авторы законопроекта предлагали отказаться от предусмотренного прежним законом принципа несменяемости Председателя Конституционного Суда, его заместителя и судьи-секретаря. Предусматривалось, что они избираются на три года, но могут быть избраны и на новый срок. Новшеством являлась также возможность досрочного их освобождения от должности — при определенных условиях по инициативе судей.

В проекте было реализовано конституционное положение о праве суда при рассмотрении дела в любой инстанции обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. При этом производство по делу или исполнение вынесенного судом решения приостанавливается.

Действенность решений Конституционного Суда обеспечивается согласно законопроекту требованием обязательности его решений на всей территории РФ для всех органов власти,  местного самоуправления, а также предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения КС РФ влечет ответственность, установленную законом.

Николай Витрук отметил, что предлагаемый законопроект не идеален. Так, не найдено однозначное решение вопросов, могут ли быть конституционные законы предметом проверки их на соответствие действующей Конституции; возможен ли пересмотр Конституционным Судом собственных решений и при каких условиях; может ли быть запрет на экспертизу по вопросам права. Здесь, по его словам, необходимо дополнительное обсуждение и, возможно, уточнение предлагаемых норм.

В заключение докладчик выразил уверенность, что депутаты «проявят понимание важности всестороннего обсуждения и скорейшего принятия конституционного закона о Конституционном Суде РФ, известное терпение и большую мудрость».

Неординарно построила свой содоклад представитель Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе Людмила Завадская («Женщины России»). Она остановилась на том, «что осталось за рамками этого закона, но вызывало большие дискуссии».

Весь проект закона, отметила она, пронизывает идеология, состоящая в том, чтобы дистанцировать Конституционный Суд как орган правосудия от политики. Не случайно одно из принципиальных, ключевых положений гласит, что КС рассматривает исключительно вопросы права.

Именно с этой целью в ходе предварительного обсуждения было устранено такое полномочие КС, как пересмотр своих решений по своей же инициативе. Вызывало опасение и право КС использовать институт толкования решений, которые им же были вынесены. Рабочая группа посчитала целесообразным заменить это институтом разъяснения, которое носит технически характер и не может быть использовано в рамках политической конъюнктуры.

По сравнению с первоначальным вариантом законопроекта усилены положения, связанные с защитой прав человека и гражданина: введено право сторон заявлять ходатайства об отводе судьи, снижена государственная пошлина, закреплено право знакомиться с материалами дела.

Главную задачу — привести полномочия Конституционного Суда в точное соответствие с конституционной нормой — рабочей группе решить удалось, сказала Завадская. Она призвала депутатов подержать законопроект в первом чтении, сделав оговорку, что он, конечно, не лишен недостатков, однако «концепция, заложенная в этом проекте закона, целостна. Она обоснована, она согласуется со всеми демократическими, гуманистическими принципами, которые сегодня выработало правосудие».

Оба докладчика отметили интересную форму работы над первым в истории федеральным конституционным законом — согласительная рабочая группа. В нее вошли представители Конституционного Суда, депутаты Госдумы, представители Президента. В основу ее работы был положен принцип консенсуса.

Прения по докладам продемонстрировали, что принцип консенсуса, положенный в основу разработки законопроекта, дал свои положительные результаты. Сложный и объемный документ получил одобрение практически всех политических сил в Госдуме. Причем в его поддержку высказались такие «зубры», как Борис Золотухин («Выбор России»), Владимир Туманов (ПРЕС), Олег Миронов (КПРФ).

Исключение составила лишь ЛДПР, от имени которой Виктор Вишняков заявил, что фракция воздержится от голосования, «до тех пор пока не будут выработаны гарантии, что этот проект закона не повлечет за собой превращения Конституционного Суда в разновидность президентской власти».

Несмотря на то, что в основу проекта данного закона был заложен консенсус и практически все фракции его поддержали, в первом чтении он был принят (редкий случай!) лишь с четвертой попытки.

На том пленарном заседании, о котором идет речь, перед голосованием провели регистрацию, которая показала, что в зале находится 292 депутата, в то время как для принятия ФКЗ требуется не меньше 300 голосов. Поэтому решили перенести голосование на другой день.

Однако на следующем заседании законопроект не набрал необходимых 300 голосов. После чего слово взял председатель Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе Владимир Исаков (КПРФ). Он посетовал, что проделанная огромная работа по достижению согласия по этому законопроекту оказалась все же недостаточной. Он не усмотрел «никакой трагедии» в том, что он не прошел, предложил продолжить работу по согласованию позиций и выразил уверенность, что закон будет принят, «потому что без Конституционного Суда государство сегодня жить уже не может».

Некоторый всплеск эмоций вызвало предложение Исакова, чтобы до принятия ФКЗ о Конституционном Суде действовал закон РФ 1991 года. Зампред Госдумы Михаил Митюков («Выбор России») назвал его антиконституционным. После непродолжительной дискуссии было решено записать протокольное поручение профильному комитету продолжить работу над проектом закона.

Почти три недели ушло на доработку законопроекта «О конституционном Суде РФ» к первому чтению. В повестку дня этот вопрос был включен в третий раз в конце апреля. Из вопросов и выступлений, доклада Николая Витрука, а также из собственных воспоминаний складывается совершенно определенная картина: депутатов больше всего волновали вопросы обеспечения реальной независимости судей и роли Госдумы в формировании КС.

Вот положения, которые вызвали наибольшие дискуссии и были урегулированы на очередном этапе согласования законопроекта:

— Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда РФ могут вноситься Президенту РФ членами Совета Федерации и депутатами Госдумы, а также законодательными органами субъектов РФ, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

— Судья Конституционного Суда РФ назначается на срок 12 лет. Предельный возраст для пребывания в должности судьи — 70 лет. Назначение судей КС РФ на второй срок не допускается. Судья считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Его полномочия оканчиваются в последний день месяца, в который истекает срок его полномочий или в котором ему исполнилось 70 лет.

И, хотя законопроект рассматривался в третий раз, обсуждение его вновь пошло по полной программе: вопросы, ответы, выступления от фракций. Казалось бы, наконец желаемое согласие достигнуто. Но вот беда — при регистрации в зале заседаний оказалось меньше 300 человек. То есть принять ФКЗ невозможно. Голосование перенесли на 11 мая.

Только с четвертой попытки законопроект «О Конституционном суде» в первом чтении получил наконец одобрение подавляющего большинства депутатов: «за» проголосовало 340 человек.

Во втором чтении законопроект «О Конституционном Суде РФ» рассматривался в конце июня 1994 года.

За время подготовки к тому этапу в профильный комитет поступило сравнительно немного поправок — порядка 60. Это было связано, в частности, с тщательной и детальной проработкой документа в первом чтении.

В таблицу поправок, рекомендованных к принятию, было включено около 30 позиций. За нее проголосовало 268 человек. И председательствующий уже провозгласил было, что таблица одобрена, но тут слово взял Владимир Исаков. Он попросил приостановить голосование, поскольку депутаты... забыли, что это конституционный закон и он требует двух третей голосов «за» при голосовании по каждой поправке. Исаков предложил дать объявление и вернуть депутатов в зал, чтобы обеспечить соответствующий уровень голосования.

Регистрация, проведенная после 20-минутного перерыва, показала, что в зале по-прежнему нет необходимых 300 человек. И лишь повторная регистрация дала искомый результат.

По предложению Исакова ФКЗ был принят во втором чтении за основу с одобренными комитетом поправками. А вот с отклоненными возникла процедурная неопределенность, связанная со спецификой именно конституционного закона. Да, для принятия поправки нужно две трети голосов, а вот каким большинством голосовать за отклонение — неясно. Поэтому было решено пойти по длительной рутинной процедуре и каждую поправку голосовать двумя третями.

Почти полтора часа шло голосование по отклоненным поправкам, несмотря на ускоренный электронный режим, но ни одна из трех десятков принята не была.

После чего по ходатайству профильного комитета законопроект «О Конституционном Суде РФ», прошедший все согласования и лингвистическую экспертизу, был поставлен на голосование в целом. И принят большинством в 331 голос.

Совет Федерации после активного и детального обсуждения одобрил закон, набрав необходимые три четверти голосов с первой попытки. И в июле 1994 года, после подписания Президентом РФ, закон «О Конституционном Суде РФ» вступил в силу.

Это был первый федеральный конституционный закон в правовой истории новой России.

О том, как он изменялся в последующие годы — в нашей следующей публикации 31 января.