С 23 по 27 сентября в Донецкой и Луганской Народных Республиках, а также в Херсонской и Запорожской областях пройдут референдумы о самоопределении, в котором будет поставлен вопрос о вхождении в состав России. РАПСИ изучило международный опыт и правовые документы, чтобы ответить на все значимые вопросы о статусе данных референдумов и их последствиях.

1. Какие основания заложены в международном праве для таких референдумов?

Декларация о принципах международного права от 24 октября 1970 года № 2625 (XXV) (документ, принятый по докладу шестого комитета в ходе XXV сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций) предписывает всем странам мира:

- Все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус, и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава.

- Создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, являются формами осуществления этим народом права на самоопределение.

- Каждое государство обязано воздерживаться от каких-либо насильственных действий, лишающих народы, о которых говорится выше, в изложении настоящего принципа, их права на самоопределение, свободу и независимость.

Аналогичные принципы закреплены в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе — Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, Итоговом документе Венской встречи 1986 года, документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года и других международно-правовых актах.

Таким образом, международное право однозначно свидетельствует, что любой народ, проживающий на любой территории, имеет право на изменение своего политического статуса демократическим путем, если его права нарушаются в стране проживания, особенно насильственными действиями.

2. Что такое «право на самоопределение»?

Право на самоопределение — общепризнанный принцип международного права. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года в первой статье закреплено: «Все народы имеют право на самоопределение… Все участвующие в настоящем Пакте государства… должны в соответствии с положениями Устава ООН поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право».

Российская Федерация является активным участником международного общения, в силу чего обязана соблюдать данный принцип международного права. Он даже закреплен в преамбуле Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права».

3. Какие страны и регионы уже воспользовались правом на самоопределение?

Список таких стран занимает едва ли ни половину всех существующих на данный момент государств мира, в частности, во второй половине ХХ века благодаря нему обрела независимость большая часть стран Африки: Алжир, Буркина-Фасо, Камерун, Нигер и др. Некоторые государства пользовались данным международным правом, нарушая основные законы собственной страны. Среди таковых – Украина.

Принятый Верховным Советом УССР 24 августа 1991 года «Акт провозглашения независимости Украины» прямо нарушал Конституцию СССР, которая на тот момент являлась главным законом для УССР. Независимость Украины и создание самостоятельного государства провозглашались в данном Акте на основе «права на самоопределение, предусмотренного Уставом ООН и другими международно-правовыми документами», Декларацией о независимости вследствие «смертельной опасности, которая нависла над Украиной в связи с государственным переворотом в СССР 19 августа 1991 года». Любопытно, что под «угрозой» подразумевается создание ГКЧП, хотя к моменту публикации Акта оно уже перестало существовать. Более того, с точки зрения всех законов (включая международные), даже создание этого чрезвычайного государственного органа сложно было квалифицировать как «государственный переворот», поскольку он состоял из высших должностных лиц СССР.

Впрочем, Украина могла бы сослаться на другой Закон СССР – «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». В таком случае, воспользовавшись предоставленным правом, Украина обязана следовать ему до конца и реализовать следующую за ним обязанность. Данный Закон содержал положение о том, что при самоопределении союзной республики в сторону отделения такое же право имеют и народы автономных образований и даже просто инонациональное население в «местах компактного проживания».

Никто не спорит, что Херсонская и Запорожская области, как ранее Донецкая и Луганская до обретения ими независимости, являются местом компактного проживания русскоязычного народа, а значит, эти (как и некоторые другие) области Украины имеют законное право воспользоваться своим правом на отделение.

4. Все ли народы имеют право на самоопределение?

Основным и абсолютным критерием права народа на самоопределение является его дискриминация (особенно государственной властью, в т.ч., например, путем ограничений использования его языка) либо насильственные действия (т.е. несоблюдение гарантий безопасности этого народа). Любой народ в любой стране в таком случае имеет право на изменение своего политического статуса.

Свою позицию по этому вопросу западные страны окончательно прояснили уже более полвека назад – в 1966 году – при подготовке ратификации Пактов о правах человека. Тогда правительство Индии пыталось настоять, что правом на самоопределение должны обладать только народы, находящиеся под иноземным господством: «эти слова не относятся к суверенным и независимым государствам или к части народа или нации, что является сутью национальной целостности». Такая трактовка была единогласно отвергнута европейскими странами. ФРГ заявила, что «право на самоопределение, как оно выражено в Уставе ООН и как воплощено в Пактах, относится ко всем народам, а не только к тем, которые находятся под иноземным господством. Поэтому все народы имеют неотъемлемое право свободно определять свой политический статус и свободно определять свое экономическое, социальное и культурное развитие, федеральное правительство не может считать имеющей силу любую интерпретацию права на самоопределение, которая находится в противоречии с ясным текстом соответствующей статьи. Более того, оно считает, что любые ограничения ее принадлежности всем народам несовместимы с предметом и целями Пактов о правах человека». Франция назвала индийскую оговорку неприемлемой, поскольку она «ставит условия, не предусмотренные Уставом ООН для осуществления права на самоопределение». Наконец, Нидерланды отметили, что «всякие попытки ограничить это право или же обуславливать его не предусмотрены международными документами и могут подорвать саму идею самоопределения и ослабить его универсальное значение».

В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой Резолюцией 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 09.12.1998 г., сказано: «массовые, грубые и систематические нарушения прав и свобод человека являются результатом отказа признать право народов на самоопределение и право каждого народа на осуществление полного суверенитета над своими богатствами и природными ресурсами».

5. Общенациональный или региональный референдум: позиция европейских государств

Владимир Зеленский весной 2021 и 2022 годов говорил о необходимости решить судьбу ДНР и ЛНР на всеукраинском референдуме. Как показывают последние события, его высказывания зачастую выглядят как ретрансляция и озвучивание запросов западных стран.

Европейские государства официально не высказывались по вопросу национального референдума на Украине, но неоднократно утверждали, что будущее жителей ДНР и ЛНР должно решаться на федеральном уровне. Но в 2014 году на Западе постоянно звучали высказывания, что референдум по статусу Крыма следовало проводить на всей территории Украины, поскольку она не является федеративным государством. Любопытно, что в аналогичных ситуациях, когда речь заходит о жителях Западной Европы, их позиция диаметрально противоположна.

Официальный Лондон не возражал (и даже ускорял его организацию) против проведения в сентябре 2014 года референдума в Шотландии, хотя и выступает против ее независимости.

Ранее, в 1985 году было подписано англо-ирландское соглашение, в первой статье которого говорится: «Два правительства: подтверждают, что любое изменение в статусе Северной Ирландии может произойти только с согласия большинства народа Северной Ирландии… провозглашают, что, если в будущем большинство народа Северной Ирландии выразит ясное желание и формальное согласие основать Объединенную Ирландию, они представят и поддержат в соответствующих парламентах законодательство, чтобы придать силу этому стремлению». Т.е. Лондон опять же признал, что будущее Северной Ирландии зависит от решения именно ее жителей, а не всех британцев.

Аналогичной позиции придерживается и ООН, когда обсуждаются вопросы территорий, смена статуса которых не противоречит интересам Запада. Например, референдум, провозгласивший независимость Эритреи, отделившейся от Эфиопии в 1993 году, был проведен под эгидой ООН только на территории этой области. Также произошло и отделение Южного Судана от Республики Судан в 2011 году.

Наконец, рассматривая по запросу Генеральной Ассамблеи ООН по инициативе Сербии косовский прецедент, Международный суд ООН 22 июля 2010 г. заключил: одностороннее провозглашение независимости частью государства не нарушает какую-либо норму международного права: «... общее международное право не содержит какого-либо применимого запрета на провозглашение независимости».

6. А что насчет территориальной целостности?

Согласно Декларации о принципах международного права, в действиях государств «ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов».

Принцип территориальной целостности неприменим к государствам, не обеспечивающим равноправие проживающих в нём народов и не допускающим свободное самоопределение таких народов.

В Венской декларации Всемирной конференции ООН по правам человека подчеркивается, что государства, претендующие на защиту своей целостности, должны иметь «правительства, представляющие интересы всего народа на их территории без каких-либо различий».

Наконец, косовский прецедент был официально позиционирован иностранными дипломатами как «спасительная сецессия»: аргументация, обосновывающая независимость Косово строится на том, что косовский народ подвергался грубым нарушениям прав человека со стороны сербов.

Если в Косово было преследование, то в ДНР и ЛНР – геноцид.

7. Насколько поставленный на референдуме вопрос о присоединении к РФ соотносится с нашим национальным законодательством?

Исчерпывающий ответ на этот вопрос содержится в главном законе страны – Конституции России. Именно в соответствии с ее статьей 65, часть 2 осуществляется принятие в Российскую Федерацию нового субъекта. В этой статье говорится, что принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Этот закон – Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В нем, в частности, говорится, что «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе с соблюдением государственных интересов и принципов федеративного устройства РФ… Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство».