РАПСИ проанализировало, как будет гармонизировано законодательное регулирование особых экономических зон (ОЭЗ), какие шаги могут быть полезны в этом направлении и каким образом оценивается эффективность института ОЭЗ.

На минувшей неделе российское деловое сообщество активно обсуждало новости о релокации крупных отечественных бизнес-игроков из зарубежных офшоров на Родину. Так, стало известно, что компания «Сбермаркет» перерегистрировалась из Кипра в специальный административный район (САР) на острове Октябрьский в Калининградской области. Между тем, несколько дней назад Госдума приняла законопроект №1148254–7, которым в том числе закрепляется, что на Курильские острова будет распространен режим особой экономической зоны Магаданской области.

РАПСИ рассмотрело, на какой правовой базе зиждется институт особых экономических зон (ОЭЗ) в РФ и какие решения законодателя могли бы увеличить его эффективность, что особенно важно сейчас, когда российский бизнес сильно нуждается в поддержке на фоне санкционного давления. 

Закон об особых экономических зонах

Каждое государство заинтересовано привлечь в свою экономику как можно больше денежных средств, для чего старается сделать ведение бизнеса на своей территории инвестиционно привлекательным. 

С этой целью в том числе создаются и особые экономические зоны, которые представляют собой ограниченные государством территории, обладающие особым юридическим статусом и специальным режимом ведения предпринимательской деятельности в виде льготных налоговых и таможенных условий. 

Помимо повышения инвестиционной привлекательности страны/территории, ОЭЗ участвуют в формировании благоприятных условий социально-экономического развития государства в рамках отдельных регионов и отраслей. Таким образом, данные зоны могут представлять собой обоюдоинтересный институт как для государства, так и для инвесторов.

В современном виде, в котором мы знаем ОЭЗ, они появились в 2005 году вместе со вступлением в силу федерального закона от 22 июля 2005 года №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (Закон об ОЭЗ).

Однако нельзя сказать, что на момент выхода закона ОЭЗ был революционным для страны институтом. Первые ОЭЗ, изначально называвшиеся зонами свободного предпринимательства и свободными экономическими зонами, возникли еще в РСФСР. В различном виде ОЭЗ действовали на территории сначала РСФСР, а потом и России до начала 2000-х годов. Законодательная база, регулирующая институт ОЭЗ в те времени, оставляла желать лучшего: была разрозненной, противоречивой, что искажало те цели, для которых создавались ОЭЗ, превращая их в «серые» зоны экономики.

Все изменил вышеуказанный Закон об ОЭЗ, который упразднил все ранее действовавшие ОЭЗ, за исключением двух (ОЭЗ в Магаданской области и ОЭЗ в Калининградской области), и ввел абсолютно новое правовое регулирование данной сферы.

В статье 2 Закона об ОЭЗ определил особую экономическую зону как часть территории РФ, которая определяется правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.

Законодатель изначально выделили 2 типа ОЭЗ: это промышленно-производственные особые экономические зоны (ОЭЗ ППТ) и технико-внедренческие особые экономические зоны (ОЭЗ ТВТ). Позднее в 2006 году в перечень типов ОЭЗ добавились туристско-рекреационные особые экономические зоны (ОЭЗ ТРТ), а в 2007 году и портовые особые экономические зоны (ПОЭЗ).

На начало текущего года, по данным Минэкономразвития РФ, в России действовали 31 ОЭЗ ППТ, резидентами которых являлись 354 компаний; 7 ОЭЗ ТВТ, резидентами которых являлись 516 компаний, 10 ОЭЗ ТРТ, резидентами которых являлись 101 компания, и 2 ПОЭЗ, резидентами которых являлись 48 компаний.

При этом, как указывалось выше, законом об ОЭЗ были сохранены ОЭЗ в Магаданской области, которая была создана согласно федеральному закону от 31 мая 1999 года №104-ФЗ и функционирование которой запланировано до конца 2025 года, а также ОЭЗ в Калининградской области, созданная на основе федерального закона от 10 января 2006 года  №16-ФЗ и функционирование которой запланировано до конца 2045 года.

Отдельным федеральным законом от 29 ноября 2014 года №377-ФЗ создавалась и ОЭЗ на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Фактически данный шаг был вынужденной мерой, призванной обеспечить нормальное функционирование и развитие полуострова.

Создание ОЭЗ и кластеров

Решение о создании ОЭЗ принимается правительством РФ исходя из совокупности критериев создания ОЭЗ и оформляется соответствующим постановлением. Сами критерии создания ОЭЗ также утверждены постановлением правительства РФ от 26 апреля 2012 года №398. 

Высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ или высшие исполнительные органы госвласти субъектов РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования или исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований подают в уполномоченный правительством РФ федеральный орган исполнительной власти заявку на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и/или местного значения.

Правила оформления и подачи такой заявки определены порядком оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 19 июля 2012 года №439). 

В 2011 году законодатель также ввел в закон понятие «кластера», то есть определённой правительством РФ совокупности ОЭЗ одного или нескольких типов, управление которой осуществляется одной управляющей компанией. 

Кластеры вводятся в целях получения синергетического эффекта от развития разных отраслей хозяйствования в рамках ОЭЗ одного или нескольких типов. Так, например, путем внесения изменений постановлением правительства РФ от 30 мая 2022 года №982 в постановление правительства РФ от 14 октября 2010 года №833 в туристический кластер были объединены туристско-рекреационная ОЭЗ на территории Эльбрусского района Кабардино-Балкарской Республики и туристско-рекреационная ОЭЗ на территориях Карабудахкентского, Каякентского, Дербентского и Магарамкентского районов Республики Дагестан.

Оценка эффективности

Эффективность функционирования ОЭЗ постоянно отслеживается Минэкономразвития. Порядок такой оценки установлен правилами оценки эффективности функционирования особых экономических зон, утверждёнными постановлением правительства РФ от 7 июля 2016 года №643). Отметим, однако, что правила не распространяются на оценку эффективности ОЭЗ в Магаданской области и ОЭЗ в Калининградской области.

Помимо прочего, Законом об ОЭЗ устанавливается правовой режим ОЭЗ в РФ, порядок прекращения их существования, особенности осуществления предпринимательской деятельности на их территории, а также раскрываются вопросы управления ОЭЗ, применения таможенной процедуры свободной таможенной зоны на территориях ОЭЗ, гарантий, предоставляемых резидентам ОЭЗ и прочие вопросы.

Преимущества ведения бизнеса в особых экономических зонах очевидны. Институт особых экономических зон предлагает предпринимателям ряд конкурентных преимуществ для реализации проектов, среди которых − особый правовой статус, дающий льготы в области налогообложения, таможенные преференции, минимальные административные барьеры, а также возможность получать помощь в реализации проекта на первой стадии его развития и дальнейшее сопровождение со стороны управляющих компаний. Все это в значительной степени ускоряет реализацию инвестиционных проектов.

Иное правовое регулирование

Правовое регулирование организации и деятельности ОЭЗ на территории РФ осуществляется не только на основании Закона об ОЭЗ, но и на основании международных актов, а именно, Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 года (далее – Соглашение о СЭЗ), Таможенным кодекс Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и иными актами таможенного законодательства Таможенного союза.

В виду того, что согласно определению понятия ОЭЗ, которое дается законом, на территории особых экономических зон может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны, правовое регулирование ОЭЗ неразрывно связано с применяемым в РФ таможенным законодательством и в первую очередь с Соглашением о СЭЗ. 

Процедура свободной таможенной зоны применяется только на территориях промышленно-производственных, технико-внедренческих и портовых особых экономических зон. Применение свободной таможенной зоны на территориях туристско-рекреационных ОЭЗ не предусматривается. 

Содержание таможенной процедуры свободной таможенной зоны и условия помещения товаров под таможенную процедуру свободной таможенной зоны определяются согласно Закона об ОЭЗ как раз Соглашением о СЭЗ.

Однако после ратификации Российской Федерацией (Федеральный закон от 14 ноября 2017 года №317-ФЗ) Договора о Таможенном кодексе ЕАЭС (Москва, 11 апреля 2017 года) с приложением к нему Таможенного кодекса ЕАЭС, фактически эти отношения регулируются указанным Таможенным кодексом. Ранее упомянутый нами законопроект №1148254–7 как раз содержит указание на изменение правового регулирования в данной части.

Регулирование деятельности ОЭЗ осуществляется также на уровне подзаконных нормативных актов: указов президента РФ, постановлений правительства РФ и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. Так, например, приказом Минэкономразвития РФ от 10 мая 2016 года №290 утверждены примерные формы соглашений об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой особой экономической зоне.

ОЭЗ "Технополис "Москва"

ОЭЗ на территории Москвы была создана практически сразу же после вступления в силу Закона об ОЭЗ, а именно постановлением правительства РФ от 21 декабря 2005 года №779. Однако возлагаемые на нее надежды ОЭЗ Москвы оправдывала мало – число резидентов росло крайне медленно, а отдельные площадки остались даже не застроенными. 

Все это послужило причиной отдать в середине 2016 года ОЭЗ Москвы под контроль правительства Москвы. Позднее город также принял решение включить в ее состав технополис, расположенный в районе Печатники. Особой зоне это дало не только новые предприятия и площади, но и имя − ОЭЗ «Технополис «Москва».

На сегодняшний день, согласно данным официального сайта ОЭЗ «Технополис «Москва», резидентами ОЭЗ являются 89 компаний. По итогам 2021 года ОЭЗ «Технополис Москва» стала одним из лидеров по количеству созданных резидентами и управляющей компанией новых рабочих мест, а также по объёму осуществленных инвестиций и объёму уплаченных налогов в бюджетные системы России.

Что нового появится в правовом регулировании

Как мы указывали выше, Госдумой был принят законопроект №1148254-7. Он был внесён в Госдуму еще в первой половине 2021 года и своей основной целью ставил решение вопроса гармонизация законодательства РФ в соответствие с Таможенным кодексом ЕАЭС и иными актами, составляющими право Союза.

В пояснительной записке к проекту сказано, что законодательство РФ в сфере применения таможенной процедуры в особых экономических зонах недостаточно проработано. Проектом предлагается внести изменения в ряд законодательных актов, регулирующих таможенную процедуру свободных таможенных зон (СТЗ) в стране. 

Уточняющие поправки вносятся сразу в шесть федеральных законов: ФЗ Об ОЭЗ, ФЗ об ОЭЗ в Магаданской области, ФЗ Об ОЭЗ в Калининградской области, ФЗ О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя», ФЗ О территориях опережающего развития в РФ, ФЗ О свободном порте Владивосток.

Ко второму чтению законопроект дополнился положениями о создании ОЭЗ и на территориях Южно-Курильского, Курильского и Северо-Курильского городских округов Сахалинской области. Предполагается, что особая экономическая зона на территории Курильских островов будет функционировать до 31 декабря 2046 года. 

Как отмечалось представителями Минфина, для участника ОЭЗ на Курильских островах будут действовать таможенные упрощения, которые актуальны в территориальной ОЭЗ в Магадане. Такое «присоединение» Курил к ОЭЗ Магаданской области объясняется чиновниками Минфина требованиями норм ЕАЭС, согласно которым территориальных ОЭЗ, созданных отдельными законами, в стране может быть только три, и они уже определены и существуют: в Магадане, Калининграде и Крыму.

Эффективность ОЭЗ 

Закон об ОЭЗ существует без малого 18 лет. В 2021 году Счетная палата провела оценку стратегической результативности действия преференциальных режимов, в том числе и ОЭЗ, за период с 2019 по 2021 годы. 

Напомним, что целью установления преференциальных режимов является социально-экономическое развитие территорий страны. Однако, как указала Счетная палата в своем отчете, опубликованном в Бюллетене №2 (291) 2022 года, «выраженной взаимосвязи между созданием территорий с преференциальными режимами и уровнем социально-экономических показателей субъектов Российской Федерации не прослеживается», а «управляющие компании ОЭЗ и территорий опережающего социально-экономического развития (далее – ТОСЭР) являются стабильно убыточными». Польза от ОЭЗ измеряется десятыми долями процента.

На сегодняшнем этапе многие эксперты сходятся во мнении, что новым импульсом для развития ОЭЗ может стать упрощенная процедура получения статуса резидента ОЭЗ для представителей малого бизнеса. Счетная палата в вышеуказанном отчете также рекомендует рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в Закон об ОЭЗ в части признания индивидуальных предпринимателей резидентами ОЭЗ промышленно-производственного типа и ОЭЗ портового типа.

Кроме того, представляется, что законодателю следует уделять больше внимания повышению качества механизма по обеспечению достоверности предоставляемой резидентами ОЭЗ отчетной информации о выполнении контролируемых показателей, чтобы зоны не становились той самой «бездонной бочкой», в которую вылетают бюджетные средства, направляемые на их развитие. Сейчас эксперты вынуждены констатировать, что ОЭЗ используются многими резидентами лишь как способ снизить свою налоговую нагрузку.

Внимания заслуживает и низкий уровень ответственности ключевых инвесторов по реализации проектов, в том числе требующих вложений в инфраструктуру со стороны государства.

Также Счетная палата по результатам вышеуказанного экспертно-аналитического мероприятия предлагала рассмотреть вопросы оптимизации деятельности управляющих компаний, осуществляющих функции по управлению префрежимами, а также об установлении для их руководителей системы ключевых показателей эффективности.

С одной стороны, усиление контроля и надзора в общем понимании не способствует бурному росту предпринимательской деятельности, скорее даже наоборот приведет к оттоку резидентов и сокращению ОЭЗ. С другой стороны, больше — не значит лучше, и в ситуации, и когда некоторые резиденты могут, фактически, паразитировать на преференционных режимах, есть смысл задуматься о некотором усилении контроля - как минимум в отношении конкретных ОЭЗ, стабильно показывающих низкие результаты. 

Надежда Ткач