Необходимость закона «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» обусловлена статьей 65 Конституции РФ, гласящей, что «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом».

Однако такого закона не существовало до конца 2001 года. А по какой причине так произошло, рассказывает в рубрике «Исторические хроники» депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.

Законопроект «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» впервые был внесен Президентом РФ в 1996 году, но его отозвали. По словам полномочного представителя президента в Госдуме Александра Котенкова, это произошло «в силу определенных обстоятельств, в силу низкого качества его подготовки».

Год спустя проект закона «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» внесли члены разных фракций Госдумы второго созыва Михаил Юрьев («Яблоко»), Анатолий Лукьянов (КПРФ), Леонид Иванченко (КПРФ) и Михаил Гуцериев (ЛДПР). Это была первая его редакция. Затем в течение двух лет проект перерабатывался, существенно менялся. Последнюю редакцию авторы вынесли на суд коллег в ноябре 1999 года.

Интересно проследить за сутью наиболее важных корректировок, которые претерпел проект. О них депутатам рассказал Михаил Юрьев.

Основным смысловым изменениям подверглась статья, регулирующая образование в составе РФ нового субъекта. Если в первоначальной редакции допускалось, что новый субъект в составе РФ может возникнуть в случае, во-первых, принятия его в составе какого-то иностранного государства, во-вторых, в случае объединения двух субъектов, а также в результате дробления субъекта Федерации на два, то далее по единодушному мнению всех фракций, а также представителя Президента, возможность образования нового субъекта в результате дробления действующего была исключена.

Вторая важная смысловая корректировка — исключение возможности образования нового субъекта в составе РФ в результате территориальной реабилитации репрессированных народов.

Сжато изложив структуру законопроекта, Юрьев отметил, что он «фактически исключает с нашей стороны любую инициативу, провоцирующую сепаратизм в сопредельных странах, и тем самым, скорее, стоит на страже сложившегося в постсоветском пространстве геополитического статус-кво». А также «защищает целостность Российской Федерации, не допуская появления в ее составе субъектов с совершенно особыми правами». Юрьев предложил, с учетом длительной и тщательной подготовки законопроекта с участием всех заинтересованных сторон, принять его в первом чтении.

Однако дальнейшее прохождение проекта ФКЗ осложнилось неожиданным препятствием: низкой явкой депутатов. В зале заседаний присутствовали буквально единицы. Кворума очевидно не было, набрать необходимые для принятия конституционного закона 300 голосов явно не представлялось возможным.

Поэтому сразу после доклада посыпались предложения продолжить его рассмотрение в другой день. Аргументы при этом приводились не только  «арифметические» (мол, в зале от некоторых фракций по 3-4 человека), но и политические: «снять вопрос рассмотрения из уважения к ныне действующей Конституции» и даже «в данной ситуации обсуждать этот вопрос уже является провокацией сепаратизма».

Авторы законопроекта согласились с вынужденным переносом его рассмотрения, и оно было отложено до следующего пленарного заседания, 1 декабря 1999 года.

При обсуждении неожиданно против законопроекта выступил коллега по фракции одного из соавторов - «яблочник» Виктор Учитель. Назвав его тему «довольно важной, но в то же время очень деликатной и болезненной для государственной жизни», он выразил сомнение в том, что проект полностью соответствует Конституции РФ и предложил, прежде чем выносить его на голосование, обратиться в Конституционный Суд за толкованием соответствующих норм Основного закона.

Впрочем, это было единственное критическое выступление. Другие участники обсуждения дружно высказались в поддержку законопроекта: от радикального коммуниста Альберта Макашова до представителя Президента РФ Александра Котенкова. Выступили и трое из четырех авторов проекта — разумеется, с обоснованием необходимости его принятия и обычным «заклинанием» о возможности внести коррективы во втором чтении.

Голосование прошло успешно: 301 голос «за». Но на этом прохождение законопроекта «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» приостановилось более чем на полтора года. За это время вступила в полномочия Госдума следующего, третьего, созыва, которая и продолжила работу над ним — благо, часть соавторов вновь получила депутатские мандаты.

В июне 2001 года Леонид Иванченко представлял проект во втором чтении. Он начал свой доклад с сообщения, что работа над этим законом идет уже около пяти лет и что всего в комитет поступило 114 поправок, из которых 40 рекомендуется к принятию и 74 – к отклонению.

Иванченко также напомнил, что в редакции первого чтения текст был значительно больше по объему.  В связи с высказанными замечаниями, что проект излишне детализировал многие процедуры, а также вмешивался в деятельность международных органов по заключению договоров, он был существенно сокращен. С этим и была связана большая часть поправок.

Анатолий Лукьянов от имени Комитета ГД по государственному строительству поддержал предложение коллеги принять проект во втором чтении.

Без вопросов и обсуждений палата проголосовала и за обе таблицы, и за законопроект во втором чтении, а через неделю — и в третьем.

В июле 2001 года закон «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» рассматривал Совет Федерации. Сенатор Виталий Вишняков в целом позитивно охарактеризовал закон. Он «открывает дверь в Россию для тех, кто пожелает в нее войти»; «отдает приоритет процессам интеграции», «направлен на улучшение государственного устройства России».

Единственное замечание — отсутствие нормы, предусматривающей образование новых субъектов РФ путем деления или отделения от ныне существующих. Но, по словам Вишнякова, этот пробел «не запрещает такой вариант, но как бы поощряет те субъекты Федерации, которые хотели бы объединиться».

В этом контексте неожиданным стало резюме: качество закона может быть существенно улучшено в рамках согласительной комиссии. Эту позицию поддержали также Комитеты СФ по конституционному законодательству и по делам СНГ.

Так и поступили: закон «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» был отклонен и создана согласительная комиссия, которая работала до конца осени. 30 ноября 2001 года Леонид Иванченко доложил Госдуме, что комиссия рассмотрела все поступившие предложения и по всем поправкам пришла к единому мнению. На содержательной части этих поправок Иванченко останавливаться не стал, и палата согласованную редакцию поддержала 408 голосами.

А в первых числах декабря закон вернулся в Совет Федерации. Как выяснилось, в работе согласительной комиссии принимали участие 18 (!) сенаторов. По словам Виталия Вишнякова, было принято 20 поправок, «в том числе достаточно существенных» - это все, что было сказано о корректировке конституционного закона.

Содержание поправок и в верхней палате осталось «за кадром». А «в кадре» - традиционный вердикт: «качество федерального конституционного закона существенно улучшено» и «преимущества принятия этого закона значительно превышают его недостатки».

И, хотя профильный комитет единогласно рекомендовал палате одобрить данный закон, на сей раз не обошлось без дискуссии. В частности, активно обсуждалась статья, касающаяся референдума в субъектах РФ по поводу возможного их объединения.

Сенаторов волновало, что если вопросы, выносимые на референдум, будут сформулированы по-разному, то подведение его итогов может оказаться напрасной работой. Между тем положение, обязывающее согласовывать вопросы, выносимые на референдум, в законе отсутствует.

Член Совфеда Ефим Керпельман посетовал, что согласительная комиссия не поддержала его, но все же предложил проголосовать за закон. «Думаю, что жизнь заставит нас вернуться к этому вопросу», - сказал в заключение сенатор. И оказался прав.

Закон «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» был одобрен Советом Федерации и 17 декабря 2001 года вступил в силу.

А в 2005 году законодатели вернулись к этому ФКЗ и внесли в него изменения. В том числе, как и предрекал сенатор, касающиеся референдума. Принятая поправка указывает, что предложение об образовании в составе РФ нового субъекта должно направляться Президенту РФ совместно законодательными (представительными) органами государственной власти и высшими должностными лицами заинтересованных субъектов РФ. При этом данное предложение должно содержать согласованную формулировку вопроса, выносимого на референдумы.

Принятыми изменениями определяются также особенности проведения референдума по вопросу об образовании нового субъекта. Так, инициатива проведения такого референдума принадлежит высшим должностным лицам заинтересованных субъектов РФ.

Допускается проведение повторного голосования в тех субъектах, где референдумы признаны несостоявшимися или их результаты признаны недействительными (при условии, что в других заинтересованных субъектах РФ этот вопрос получил одобрение).

Сам же вопрос об образовании нового субъекта подлежит вынесению на референдум только после проведения консультаций с Президентом РФ и в случае его поддержки соответствующей инициативы.

Судя по всему, ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» был проработан достаточно тщательно: на сегодняшний день это единственный закон о внесении в него изменений.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 25 апреля