Новый пакет президентских поправок к закону "О Конституционном суде РФ" логически продолжает линию, которая все последние годы проявляется в развитии современного российского законодательства о конституционном правосудии. Она заключается в том, чтобы, по возможности, максимально снизить всю полноту силы, которой в идеале должен обладать дееспособный Конституционный суд (КС).

Тамара Морщакова, заместитель председателя Конституционного суда РФ в отставке, советник КС РФ

Прежде чем рассуждать о некоторых нововведениях, предлагаемых главой государства, уместно вспомнить  об основных тенденциях тех  изменений, которые имели место в конституционном судопроизводстве нашей страны в последние годы.

Реализация решений

Первые изменения закона "О КС" - еще на стыке двух веков - касались исполнения решений Конституционного суда.

В этом отношении первый вариант закона 1994 года был практически идеален. Он исходил из непосредственного действия и обязательного исполнения решений КС. Установленный порядок не требовал от других органов власти принятия нормативных актов, подтверждавших, что признанные неконституционными нормы исключаются из правовой системы России. Более того, КС сам был вправе определить порядок исполнения своего решения.

Но затем появилось правило, регламентирующее, как именно законодательные и прочие нормотворческие органы власти должны реагировать на решения КС о неконституционности проверявшихся им норм .Были установлены сроки, субъекты, которые должны были начать законотворческий процесс, чтобы их изменить или заменить.

Данное правило было, по сути, ничтожным. Во-первых, потому, что согласно Конституции признание любого акта неконституционным означает лишение его юридической силы. Во-вторых, вовсе не всегда требуется принятие нового регулирования "взамен" устраненного  КС акта. Но по новым представлениям оказалось, что надо  во всех случаях включать законодательный механизм,  чтобы учесть позицию КС. А до тех пор его решение не исполнялось. Многие суды так и стали отвечать: пока закон не принят, мы не будем исполнять решение КС.

Таким образом, была  частично возрождена практика 1991-1993 годов, когда, работая по   своему  первому закону,  КС  проверял не нормы закона, а  исключительно конституционность или неконституционность обыкновений правоприменительной практики. Неконституционным могло  быть признано только  это обыкновение, сложившееся на основе закона. Сам же закон был тогда для КС неприкосновенен, и чтобы его изменить, следовало дожидаться  решения законодателя. При разработке закона 1994 года этот негативный опыт был учтен.

Оказалось, ненадолго. Первые же изменения, внесенные в ФКЗ о КС, определили  тенденцию - юридическое значение решений КС стало принижаться.

Без особых мнений

Вслед за этим были утверждены изменения, ограничившие публикацию особых мнений судей КС. Самое главное: они перестали публиковаться вместе с "основным" решением суда. Это была серьезная потеря. Раньше, когда все материалы по делу обнародовались, что называется, одним пакетом, каждому читающему была понятна важность позиции отдельных судей КС. Такое мнение могло указывать на определенные возможности в поиске  правовых ответов на поставленные перед судом вопросы. И в практике КС были случаи, когда впоследствии ситуация развивалась именно так, как  предлагалось в особом мнении, поначалу не нашедшем поддержки большинства.

Зарубежный опыт  также показывает объективную полезность такого подхода. К примеру, в Верховном суде США  сначала излагаются  особые мнения  судей, и только вслед за ними – решение большинства. И публикуются они в той же последовательности. Такой подход  позволяет наглядно показать, что правовое развитие имеет много источников, что в нем возможны демократические начала, очень тесно связанные с демократическими же процедурами законотворчества.

У нас же  законодатель посчитал, что взгляды судейского меньшинства полезнее игнорировать,  и, во всяком случае, по привычке не сообщать о них общественности.

Смена дислокации

Уже в  новейшей истории  КС  был решен вопрос о его переезде  в другой город, часто называемый северной столицей. Хотя столица, согласно Конституции, у России одна – Москва.

Решение о переезде не было никак мотивировано. Ни одного внятного аргумента законодатель так и не привел. И именно это имеет определяющее значение для оценки произошедшего с судом. Можно долго рассуждать о том, что сегодня КС работает в прекрасных условиях. Однако отсутствие какого-либо объективного обоснования  такого решения и, тем более, его обсуждения с самими судьями  свидетельствуют о правовом нигилизме и даже узурпации власти. В пояснительной записке к законопроекту о переезде содержалась всего одна  фраза: "Переезд КС будет способствовать повышению  общественно-политической роли города Санкт-Петербурга. И, возможно, положительно повлияет на независимость КС".

Именно на это из бюджета страны были потрачены миллиарды рублей. При этом, как водится, фактические затраты были на несколько порядков выше заявленных изначально. И они были произведены без должной процедуры согласия на то парламента.

Это - красноречивое свидетельство того, в какой именно системе правовых координат мы сегодня существуем.

Последнее нововведение

Еще одно изменение, которое  никак  не назовешь позитивным: председатель КС и его заместитель перестали избираться непосредственно судьями. Это право делегировано теперь членам Совета Федерации, которые голосуют за кандидатуры, представляемые президентом.

В свое время, когда глава КС избирался тайным судейским голосованием, это оценивалось многими юристами, в том числе и нашими зарубежными коллегами, как одно из уникальных российских демократических завоеваний. Подобное волеизъявление судей каждые три года красноречиво говорило об оценке работы председателя КС - выбрали на новый срок, значит, заслужил!

Думаю, что данная процедура была сочтена опасной. И не в последнюю очередь потому, что являлась образцом для судов других юрисдикций, где очень долго предлагалась, но не могла пробиться идея выбора председателей судов самими судьями. Соблазн в итоге был устранен.

Передача права выбора председателя КС  в руки членов верхней палаты российского парламента имеет и другой аспект -  расширение функций этой палаты в вопросах, в которых она не может признаваться компетентным органом. И здесь уже уместно говорить о поправках к закону о КС, которые были внесены в Госдуму 27 сентября этого года. Совет Федерации в соответствии с ними будет заниматься очень интересным вопросом: решать, стоит ли лишать судью полномочий, если тот занимается деятельностью, не совместимой по закону с его особым статусом. Авторы  нынешних поправок, очевидно, не принимают во внимание, что по закону о КС занятие судьи деятельностью, не совместимой с судейским статусом, всегда влечет безусловное удаление с должности.  По этому поводу не должно голосовать.

Как, например, будут выглядеть члены верхней палаты, отказываясь от соблюдения закона? Вполне ведь возможно, что часть из них при возникновении такой ситуации проголосует против  лишения кого-либо судейских полномочий, решив таким образом, что даже несмотря на запрет в законе такого поведения, судья может продолжать быть судьей. Либо изначально предполагается, что в таких случаях верхняя палата проголосует единогласно за его удаление?

Кроме того, деятельность, не совместимая со статусом судьи, требует подтверждения не словами, а фактами, доказательствами. Если судья занимается, скажем, предпринимательством или политикой и это доказано, о каком голосовании вообще может идти речь? Об индульгенции определенному судье на нарушение статусных требований?

Неравенство судей

Другое предложенное новшество касается непосредственно председателя КС. На него предлагается не распространять норму закона о предельном возрасте пребывания в должности судьи. Сейчас возрастной ценз – 70 лет.

Согласно закону, все судьи имеют равные права. И этот принцип рассматривается законом как гарантия объективного и независимого решения, выносимого судом. Новый законопроект меняет статус главы КС. Меняется и отношение  к самому принципу равенства судей: он уже больше не будет существовать.

Если к председателю нет претензий, руководить КС он будет вплоть до биологический смерти. Возникает вопрос, что делать в случаях, если претензии имеются. Когда главу суда выбирали сами судьи, они же могли поставить вопрос об отзыве с должности и проведении новых выборов, если  убеждались, что председатель злоупотребляет своими правами или недобросовестно исполняет свои обязанности. Теперь данную проблему предлагается решать Совету Федерации. Какая процедура установления фактов должностных нарушений  реализуема и предусмотрена для этого в  данном органе? Никакой. У членов верхней палаты есть одно право – одобрить представление президента на этот счет.

Таким образом, мы наблюдаем  появление механизма, благодаря которому говорить о независимом статусе пожизненного главы КС не приходится. Всю оставшуюся жизнь он должен будет бояться, каждую минуту ожидая, не появятся ли к нему претензии.

Поправка о председателе  затрагивает статус и остальных судей КС. Она противоречит сразу двум действующим федеральным конституционным законам – о КС и о судебной системе - и одному федеральному закону – "О статусе судей в РФ". Не исключаю, что изменения в данные нормативные акты последуют, и будет подвергнуто ревизии само требование  названных законов  о единстве статуса судей.

Известно, что данный принцип давно ломается на практике. Ведь председатели судов других юрисдикций для рядовых судей – чуть ли не высшая власть. Если поговорить с рядовыми судьями, они иначе как «мое начальство» председателя суда не называют. Это очень симптоматично и очень печально.

Одностороннее дружелюбие

Нельзя оставить без внимания и поправку, предлагающую откорректировать условия допустимости обращений в КС. Предусматривается, что жалоба гражданина станет признаваться допустимой, если оспариваемая норма закона уже применена судом в конкретном деле. Суд же будет вправе обратиться в КС с запросом, только если норма закона лишь подлежит применению, но еще не применена.

А если  разные инстанции по делу имеют разные позиции по поводу возможности применения нормы? А если высшие суды требуют от нижестоящих судов применения закона, в чем им почти невозможно отказать нижестоящему суду,  а этот, последний, хочет направить свой запрос в КС, чтобы вопреки вышестоящей инстанции добиться признания закона неконституционным, хотя закон по делу им уже применен? А если  только конституционное правосудие может разрешить этот спорный вопрос?

Представляется, что исключающая такую возможность новелла появилась в угоду Верховному суду РФ. В свое время на его пленуме было принято специальное постановление. Судьям разъяснялось,  что они вправе написать запрос в КС, если сомневаются в конституционности закона.

Конституционные судьи, в свою очередь, несколько лет назад уже давали толкование статей 125, 126 и 127 Конституции. Было сформулировано, что любой суд вправе обратиться в КС с запросом о конституционности закона, примененного или подлежащего применению, при одном простом условии – если этот суд однозначно убежден в не конституционности нормы.

Почему было дано такое разъяснение?  Оно говорит о своеобразной дани суверенитету других юрисдикций. Согласно Конституции, судья подчиняется только закону. И судья сам является субъектом толкования закона. Любой судья в любом суде. Прежде чем применить закон, он должен установить соответствие этого закона Конституции. Если такое соответствие установлено, то закон можно применить. Если нет, судья не имеет права следовать такому закону, и обязан обратиться в КС. Если же судья сомневается в конституционности нормы, то должен продолжать уяснять ее смысл методами толкования, доступными каждому суду. Тем более – высшему суду.

Но теперь давний спор фактически разрешается в пользу судов других юрисдикций. Суть данной поправки: уже примененный закон суд a priori должен признавать конституционным. А у судов разного уровня  и разных инстанций должна  существовать обязанность и возможность каждый раз самостоятельно толковать и применять закон, в том числе настаивать перед КС о неконституционности закона, уже примененного по делу. Например, в суде другой инстанции или юрисдикции.

КС в течение очень долгого времени отказывается от проверки конституционности постановлений пленумов других высших судов. А ведь данные акты формулируют квазинормативные положения, от которых ни один судья в судебной системе России никогда не позволит себе отступить. Казалось бы, в таком квазинормативном качестве подобные постановления должны были бы проверяться КС. Но - не проверяются.

Все это наводит на грустные размышления. Другие юрисдикции упорно проявляют себя  как не дружественные по отношению к конституционному правосудию, хотя сам КС  дружественность к ним и уважительное признание их полномочий проявляет постоянно.