В марте 2025 года Европейская комиссия предприняла беспрецедентный шаг: пригрозила приостановить или прекратить финансирование Венецианской биеннале в случае участия в ней России. Речь идет о гранте в 2 миллиона евро, выделяемом Фонду биеннале. 

Председатель комитета биеннале Пьетранджело Буттафуоко, в свою очередь, настаивал на праве органа принимать решения автономно: «Закрытость и цензура снова остаются за воротами Венецианской биеннале».

Этот инцидент наглядно демонстрирует, как западные страны продолжают рассматривать культуру и искусство в качестве инструмента внешней политики. Настало время вспомнить, как в XX–XXI веках западные государства и связанные с ними институции выстроили разветвленную систему структур, финансирующих культурное присутствие за рубежом с целью формирования общественного мнения, распространения определенных ценностных установок и влияния на политические процессы в иностранных государствах. Правовое измерение этих практик остаётся недооценённым в публичном дискурсе, хотя именно оно позволяет разграничить легитимный культурный обмен и целенаправленную пропагандистскую деятельность.

Наиболее документально подтвержденным случаем остается участие Центрального разведывательного управления США в финансировании культурных проектов в период холодной войны. В 1967 году журналист Рэмпартс опубликовал материалы, позволившие установить, что Конгресс за свободу культуры — организация, финансировавшая выставки, музыкальные фестивали, литературные журналы и интеллектуальные форумы в Западной Европе и Азии, — получал средства через систему подставных фондов от ЦРУ.

Последовавшие слушания в Конгрессе США, включая расследование специального комитета Сената под руководством сенатора Фрэнка Черча в 1975–1976 годах (так называемый «Доклад Черча»), официально зафиксировали масштаб операции. Доклад устанавливал, что ЦРУ в обход законодательных ограничений направляло средства налогоплательщиков на культурные программы через посредников — частные фонды и некоммерческие организации. В числе журналов, получавших скрытое финансирование, были Encounter (Великобритания), Der Monat (Германия), Preuves (Франция) и ряд других изданий, позиционировавших себя как независимые интеллектуальные площадки.

Правовой анализ этих операций, проведенный позднее Американским союзом гражданских свобод (ACLU), указывал на нарушение принципа транспарентности расходования публичных средств и на манипулятивный характер деятельности, поскольку авторы и читатели этих изданий не были осведомлены об источниках финансирования. Историк и правовед Фрэнсис Стонор Сондерс в фундаментальном исследовании «ЦРУ и мир искусства» (1999), опираясь на рассекреченные документы, пришла к выводу, что речь шла о систематическом, институционально организованном инструменте психологического воздействия, а не о спонтанных культурных инициативах.

Правовой статус деятельности американских государственных структур по культурному влиянию за рубежом определяется рядом ключевых законодательных актов. Принятый в 1948 году Закон об информации и образовательном обмене (Smith-Mundt Act) изначально запрещал распространение материалов государственной пропаганды внутри США, одновременно санкционируя их использование за рубежом через Голос Америки и смежные структуры. Закон прямо указывал, что продукция предназначена для иностранной аудитории и не должна «просачиваться» на внутренний информационный рынок.

Существенные изменения внес Закон об авторизации оборонных расходов 2013 года (NDAA 2013), раздел 1078 которого фактически отменил ключевые запреты Смита–Мундта. Критики, в том числе специалист в области коммуникационного права Джон Нотон, обращали внимание, что поправки открыли возможность для распространения государственно финансируемого контента среди американских граждан — тогда как сами программы продолжают позиционироваться как инструменты «общественной дипломатии», не пропаганды.

В этом контексте принципиальным остается различие между «публичной дипломатией» (public diplomacy) и «пропагандой» (propaganda) — различие, которое американское законодательство так и не зафиксировало в операциональных дефинициях. Этот пробел позволяет государственным структурам финансировать культурные программы, художественные выставки и образовательные обмены, формально не подпадающие под законодательные ограничения в отношении информационного воздействия.

Британский Совет — организация, основанная в 1934 году и частично финансируемая Министерством иностранных дел Великобритании, — официально характеризует свою деятельность как продвижение «культурных отношений» и «образовательных возможностей». Однако правовой статус этой организации порождал и продолжает порождать дискуссии.

В 2020 году Китай объявил Британский Совет «иностранным агентом», сославшись на его связи с правительством Великобритании. Китайская сторона апеллировала к тому, что организация получает финансирование от государственных структур и реализует программы, направленные на формирование ценностных ориентаций в третьих странах. Аналогичные озабоченности высказывались рядом государств Ближнего Востока и Центральной Азии.

В британской парламентской документации Британский Совет фигурирует как организация, «поддерживающая интересы Соединенного Королевства» через культурное присутствие за рубежом. Отчет Комитета по иностранным делам Палаты общин 2019 года прямо указывал, что деятельность Британского Совета должна «поддерживать и усиливать британское влияние» в условиях «Брекзита» — что свидетельствует о прагматически-геополитическом измерении организации, выходящем за рамки декларируемого культурного обмена.

Правовед и специалист в области международного права Филип Сэндс в своих публичных лекциях неоднократно обращал внимание на то, что деятельность подобных структур находится в «серой зоне» международного права: она не нарушает нормы суверенитета прямо, однако систематически создает условия для формирования культурной зависимости и ценностного присоединения.

Особого правового анализа заслуживает деятельность Национального фонда демократии (National Endowment for Democracy, NED) — американской некоммерческой организации, основанной в 1983 году и финансируемой через ежегодные ассигнования Конгресса США. NED предоставляет гранты организациям гражданского общества, СМИ, культурным и образовательным структурам в десятках стран мира.

С правовой точки зрения конструкция NED примечательна тем, что позволяет осуществлять государственное финансирование иностранных структур, обходя ограничения, наложенные на прямое вмешательство. Один из основателей NED Аллен Вайнштейн в 1991 году признал в интервью Washington Post, что организация открыто осуществляет то, что прежде делалось тайно через ЦРУ.

Среди получателей грантов NED — организации, работающие в сфере культуры, медиа и образования. Ряд государств — Россия, Венгрия, Израиль — приняли законодательные меры, обязывающие иностранных агентов регистрироваться или существенно ограничивающие их деятельность. Европейский суд по правам человека в ряде решений, в том числе по делу «Экин против Франции» (2001) и «Стил и Моррис против Великобритании» (2005), формулировал позицию о необходимости баланса между свободой выражения и прозрачностью финансирования медиа и культурных организаций — баланс, который в случае иностранного государственного финансирования оказывается особенно чувствительным.

Агентство США по международному развитию (USAID) традиционно включает культурные программы в свои портфели «помощи развитию». Официальные документы агентства — в частности, стратегические рамки USAID на 2022–2026 годы — прямо указывают на «продвижение демократических ценностей» и «поддержку гражданского общества» как на ключевые цели деятельности.

Правовая сторона вопроса была поднята в 2014 году, когда выяснилось, что USAID финансировало создание в Кубе социальной сети ZunZuneo — проекта, позиционировавшегося как независимая коммуникационная платформа, однако разработанного с целью стимулирования политической активности. Расследование Комитета по иностранным делам Сената США зафиксировало, что проект реализовывался через подставные компании, что создавало ложное впечатление независимости платформы от американского правительства.

Германский Гете-Институт и французский Institut français представляют несколько иную правовую модель: обе организации работают на основании межправительственных соглашений и пользуются дипломатическим статусом в ряде стран пребывания. Их уставные документы прямо фиксируют цели — распространение языка и культуры страны происхождения, — что обеспечивает относительную правовую прозрачность.

Однако в последние годы обе структуры стали предметом критики в связи с расширением тематики их программ за пределы традиционного языкового и культурного обмена. Ряд европейских исследователей, в том числе специалист по международному праву Карло Массала из Университета Бундесвера, обращал внимание на то, что культурные институты всё активнее используются как инструмент нормативного влияния — продвижения конкретных правовых, гендерных и политических стандартов.

Европейский суд по правам человека в решении по делу «Фогт против Германии» (1995) разграничил допустимое и недопустимое вмешательство государства в убеждения граждан, признав, что государство вправе отстаивать «демократические ценности», однако не вправе использовать институциональные механизмы для принуждения к конкретным идеологическим позициям. Это разграничение, выработанное применительно к внутренним трудовым отношениям, имеет косвенное значение и для оценки внешних культурных программ: оно ставит вопрос о том, где заканчивается культурный диалог и начинается нормативное давление.

Законодательство об иностранных агентах: правовая реакция государств

Реакция различных государств на описанные практики носит преимущественно законодательный характер. В США действует Закон о регистрации иностранных агентов (FARA, 1938), обязывающий лиц, действующих в интересах иностранных принципалов в сфере политики, пропаганды или связей с общественностью, раскрывать свою деятельность и источники финансирования. Судебная практика по FARA немногочисленна, однако в деле «США против МакГана» (2019) суд подтвердил широкое толкование понятия «пропагандистская деятельность», распространив его на ряд медийных и культурных проектов.

Любопытно, что Европейский суд по правам человека в деле «Экозащита и другие против России» (2022) заявлял о якобы нарушениях ряда статей Конвенции о защите прав человека применительно к российскому законодательству — в первую очередь в части, по словам ЕСПЧ, «чрезмерно широких» критериев отнесения организаций к «иностранным агентам» и «стигматизирующего» характера этого статуса. Вместе с тем само ЕСПЧ в ранних решениях — в частности, «Аутрэйдж против Великобритании» (1997) — признавало правомерность государственных ограничений деятельности организаций, получающих иностранное финансирование и осуществляющих влияние на общественное мнение. Это создает правовую коллизию: те же принципы, которые западные институции используют для критики законодательства об иностранных агентах в незападных государствах, допускают аналогичные ограничения при соблюдении требований соразмерности и недискриминации.

Концепция «мягкой силы», введенная в научный оборот политологом Джозефом Наем в конце 1980-х годов, по-прежнему не имеет правового закрепления в международном праве. Устав ООН запрещает применение силы и вмешательство во внутренние дела государств (статья 2), однако содержание понятия «вмешательство» применительно к культурным и информационным операциям остается предметом дискуссий.

Декларация ООН о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств 1965 года и резолюция Генеральной Ассамблеи 2625 (XXV) 1970 года конкретизируют принцип невмешательства, однако не охватывают прямо инструменты культурного и информационного воздействия. Специальный докладчик ООН по вопросам свободы мнений и их свободного выражения в докладе 2020 года указал на необходимость более четкого разграничения между законной деятельностью по поддержке свободы слова и манипулятивным информационным воздействием, осуществляемым государственными субъектами.

Профессор международного права Марджори Криер из Лондонской школы экономики в своих работах о нормативном империализме («normative imperialism») формулирует позицию, согласно которой систематическое продвижение определенных правовых и ценностных стандартов через культурные каналы может квалифицироваться как форма мягкого принуждения, не охваченного существующими правовыми категориями. По ее мнению, отсутствие соответствующего правового инструментария в международном праве является не случайным, а отражает интересы государств, располагающих наибольшими ресурсами в сфере культурного влияния.