Аркадий Смолин, обозреватель РАПСИ

Межведомственный конфликт Генпрокуратуры и Следственного комитета принято рассматривать как проявление амбиций их руководителей Юрия Чайки и Александра Бастрыкина. Этот конфликт сегодня принял такую острую форму, что ставит под удар общественный статус правоохранительных органов. Доверие граждан к ним стремится к нулю, что не может сказываться на роли всей государственной правовой системы в регулировании жизни общества.

Пока наиболее вероятным выходом из этого клинча представляется отставка обоих руководителей. К сожалению, это же и наименее продуктивный сценарий – динамика развития ведомств показывает, что кадровые перемены, скорее всего, не окажут принципиального влияния, как на общие принципы работы ведомств, так и на их патологии. Более того, именно Чайка и Бастрыкин, судя по всему, являются главными жертвами девиаций возглавляемых ими систем: уже целый ряд их попыток усовершенствовать работу ведомств разбивались о коррупционные интересы и безразличие подчиненных.

Метаморфозы Чайки

Источником конфликта между Генпрокуратурой и Следственным комитетом СМИ чаще всего называют Юрия Чайку. Мало кто сегодня вспомнит, что перед тем, как возглавить Генпрокуратуру он числился среди самых прогрессивных госдеятелей. На посту министра юстиции именно Чайка одним из первых предложил идею выделения следствия в отдельную структуру.

Чайка неоднократно намекал, что хорошую идею погубила ее плохая реализация. Что, однако, не помешало ему выступать в поддержку объединения всех существующих следственных ведомств и создания единого Следственного комитета.

Такая парадоксальность позиций Чайки, по всей видимости, демонстрирует влияние сложившейся специфики функционирования системы прокурорского ведомства на характер конкретных специалистов. Проблема не в личных качествах Чайки – просто система работы Генпрокуратуры такая, что модернизировать ее не способен сегодня, пожалуй, ни один, даже самый талантливый руководитель.

Выход на рынок

Кризис эффективности прокуратуры специалисты связывают с ее выходом в практическую экономику. На прокуратуру была возложена миссия помешать государству "кошмарить" бизнес. Угроза появления личных интересов на рыночном поле не могла не сказаться на качестве независимого надзора. Проблему усугубил тот факт, что платформой для составления новой задачи для прокуратуры послужила деятельность частных экспертно-правовых организаций. Естественно, у них также были свои материальные интересы. В результате, задача защиты бизнеса от произвола государства превратилась в межевое поле новых игроков на российском силовом рынке.

В связи с тем, что к моменту принятия этого решения все сферы интересов были поделены, прокуратура фактически была поставлена перед выбором: либо начать войну против всех силовых структур, поделивших малый и средний бизнес (с целью восстановить абсолютную чистоту рыночных отношений – что реализуемо, пожалуй, только на страницах учебника), либо пытаться отвоевать свой кусок экономического пирога.

К этому моменту (2008-2009 год) в России уже установились жесткие неформальные правила, которыми регулировались взаимоотношения госорганов, частного бизнеса и криминала. Российская прокуратура, как и их коллеги в большинстве стран мира, всегда были достаточно далеки от бизнеса, поэтому, естественно, могли иметь об этих правилах только самые смутные представления. Поэтому неудивительно, что поначалу их поведение на рынке принято было характеризовать как беспредел – как в отрицательном, так и в положительном (отказ от договоренностей в пользу буквы закона) смысле.

Искушение

В первые годы новые игроки на поле российского полукриминального рынка, коими были прокурорские работники, оказались практически избавленными от внутренних и внешних инструментов контроля (внутри ведомство не было подготовлено к регулированию экономических отношений своих сотрудников, поскольку всегда держало дистанцию по отношению к рынку; для остальных органов прокуратура осталась фактически "верховным" - надзорным органом, так что долгое время никто не решался выдвигать претензии в отношении ее работников).

За эти два года некоторые прокурорские работники успели войти в нелегальный бизнес. Видимо, этот процесс произошел настолько быстро и неожиданно, что более принципиальные сотрудники Генпрокуратуры либо не могут поверить в профессиональное разложение отдельных своих коллег, либо вынуждены тянуть время до момента изобретения средства внутреннего контроля.

Надо заметить, что со схожей проблемой еще быстрее столкнулся СК. Расследуя экономические преступления, его работники фактически оказались предоставлены сами себе ("безнадзорны"). Отдельные следователи не смогли устоять перед соблазном активно влиять на процесс и сделали свою работу бизнесом, из-за чего первое время были распространены случаи коррупции и рейдерства. Однако, надо отдать должное Бастрыкину, его ведомство постоянно проводит процедуры внутренней очистки – новости об арестах и посадках следователей появляются достаточно регулярно. Про прокуратуру пока такого сказать нельзя.

Силовая конкуренция

При этом наличие точек пересечения интересов ведомств само по себе не является проблемой. Наоборот, подобная тенденция прослеживается и во взаимоотношениях почти всех силовых структур. Например, ФСБ и ФСКН довольно часто ссорятся на почве борьбы с наркоторговлей. ФСБ обвиняет наркополицейских в коррупции, а сотрудники ФСКН жалуются на противодействие первых в исполнении поручений Генпрокуратуры по борьбе с наркотрафиком.

Судя по остроте межведомственных конфликтов практически всех силовых структур, друг друга они будут держать в тонусе еще долго. По прогнозам экспертов, каждый орган будет контролировать друг друга, что в идеале было бы признаком системы сдержек и противовесов.

Однако эта система не станет успешно функционировать без надежных арбитров –  внутреннего и внешнего. Если первый будет проводить гигиенические процедуры очищения органа от очевидно коррумпированных и непрофессиональных кадров, то второй должен регулировать всю политику ведомства, направляя ее работу в конструктивное русло вместо бесконечного передела сфер влияния.

Пока судебная система набирает форму, опыт и авторитет для регулировании конфликтов между силовыми структурами, ее функцию выполняет президент. Очевидно, что это – временная мера, которая способна только законсервировать проблему до момента создания специального регулирующего органа.

Иллюзии выхода

Выход из этой ситуации уже несколько лет предлагается только один – объединение Генпрокуратуры и Минюста. Так же как в США или Германии, где двумя этими ведомствами руководит один человек. Однако эксперты из Польши, где долгое время обкатывалась такая схема, отмечают, что в случае совмещения полномочий приоритет обычно отдается выполнению обязанностей министра юстиции. "В качестве министра юстиции то или иное лицо оказывается подверженным политическому влиянию, в то время как прокурор должен подчиняться исключительно закону и действовать как составная часть системы правосудия", - отмечал Лешек Вишневский, занимавший пост члена Конституционного комитета.

Впрочем, все может оказаться значительно проще, давно замечено, что закон "О прокуратуре Российской Федерации" написан в стилистике "прокуратура (или прокурор) вправе…, может…" и т.д.  Такие формулировки позволяют прокурорам при принятии решений руководствоваться своими соображениями (в т.ч. коррупционными). По всей видимости, закон это будет позволять, до тех пор, пока в нем наряду с "прокуратура может" не появятся формулировки "прокуратура должна" или "обязана".