Начало процесса принятия проекта федерального конституционного закона (ФКЗ) «О судебной системе РФ» относится к Госдуме первого созыва. Точнее — двух проектов, поскольку весной 1995 года рассматривались два альтернативных варианта: Законодательного собрания (ЗС) Ивановской области и думский.

О перипетиях обсуждения ФКЗ в Госдуме и Совете Федерации рассказывает в рубрике «Исторические хроники» депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.

Госдума: легко и быстро

Первым был внесен проект Ивановской области, первым и выступал официальный представитель ЗС Анатолий Лапшин. Он сообщил, что Законодательное собрание Ивановской области не приняло решения об объединении обоих законопроектов, так как были не урегулированы некоторые вопросы, на которые хотелось обратить внимание федерального парламента.

Эти вопросы относились преимущественно к полномочиям субъектов РФ. Кто в регионах будет выполнять функции высшего суда? Какие местные суды, кроме мировых судей, могут здесь существовать? В чьем ведении будут находиться кадры судебных органов? Кому будут принадлежать функции верховного судебного контроля и импичмента судей?

В заключение Анатолий Лапшин заявил, что вариант Ивановского ЗС «в полной мере отвечает Конституции и может быть поставлен на голосование.

Альтернативный проект закона «О судебной системе РФ» представлял член Комитета ГД по законодательству Борис Замай (независимый). Строго говоря, этот вариант нельзя считать именно думским, поскольку в нем были совмещены проект, внесенный Президентом РФ, и позиции членов профильного комитета, высказанные при подготовке его к первому чтению.

По словам Замая, возглавлявшего рабочую группу, этот проект разрабатывался с участием представителей Президента РФ, Верховного Суда, Министерства юстиции, законодательных собраний ряда субъектов РФ и «после долгой и горячей дискуссии был рекомендован для принятия в первом чтении».

Основное отличие данного законопроекта от ивановского состояло в том, что он был нацелен прежде всего на создание единой федеральной судебной системы в целях сохранения единого федеративного государства. Вместе с тем в него вводилось и понятие мировых судей, которые будут осуществлять правосудие на основе законодательства, находящегося в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации. Это семейное, административное, жилищное и трудовое право.

Борис Замай не стал подробно останавливаться на структуре законопроекта, попросил только «помнить о том, что сохранение единой судебной системы будет способствовать сохранению единого, но в то же время федеративного государства». И призывал проголосовать за проект, согласованный в комитете представителями всех фракций и депутатских групп.

То ли согласование действительно прошло успешно, то ли депутаты не склонны были вдаваться в тонкости такой специфической темы, как построение судебной системы, но желающих задать вопросы или выступить в прениях не оказалось. Законопроект был сразу поставлен на голосование и сразу набрал 312 голосов «за».

В этой ситуации явно не имело смысла голосовать по альтернативному проекту, хотя по регламенту это и было положено. Однако Анатолий Лапшин согласился снять свой проект и дальше работать над совместным документом.

При рассмотрении проекта ФКЗ «О судебной системе РФ» во втором чтении в июле 1995 года Борис Замай вновь не стал подробно останавливаться на анализе поступивших поправок, отметив только, что их было много, что рабочая группа все их внимательно рассмотрела и что законопроект «подготовлен основательно».

Напомнив про письмо Президента РФ, в котором он отметил, что это один из четырех законов, которые, по его мнению, Госдуме необходимо принять до окончания ее полномочий, Замай предложил согласиться с рекомендациями профильного комитета и одобрить проект во втором чтении.

И вновь без вопросов и обсуждений палата утвердила квалифицированным большинством таблицы одобренных и отклоненных поправок, а также сам законопроект во втором чтении. А поскольку никаких коллизий по поправкам не возникло, то на том же заседании он был принят и в целом.

Совет Федерации: о судебной вертикали и полномочиях регионов

Однако пожелание Президента принять ФКЗ «О судебной системе» до окончания полномочий Госдумы первого созыва выполнить не удалось. Причиной тому стала позиция Совета Федерации, отклонившего закон в конце октября 1995 года. Срок работы первой Думы заканчивался, избирательная кампания в следующий созыв начиналась… В результате согласительная комиссия была создана только в феврале 1996 года, то есть во втором созыве.

За период до октября того же года было проведено 10 заседаний согласительной комиссии, в ходе которых в законопроект претерпел существенные изменения: в него было внесено более ста поправок, том числе исключены полностью или частично 11 статей, внесены принципиальные уточнения в 31 статью.

23 октября 1995 года новая редакция ФКЗ «О судебной системе» была принята Госдумой. Причем принята оперативно, поскольку в соответствии с думским регламентом обсуждение законопроектов, отклоненных Советом Федерации, не проводится.

На рассмотрение верхней палаты ФКЗ был повторно вынесен в декабре 1996 года. Сенаторы отнеслись к нему не столь индифферентно, как их думские коллеги. Обсуждали его долго, детально и эмоционально. И понятно почему: «на кону» стояли интересы регионов, которые они представляли.

Как проинформировал председатель Комитета СФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Владимир Платонов, важнейшей проблемой, решаемой законом, стал вопрос о разграничении системы федеральных и региональных судов.

Так, по согласованной версии закона, порядок рассмотрения отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ дел устанавливается законом субъекта РФ, а принятое им в пределах своей компетенции решение не может быть пересмотрено иным судом. Назначение и избрание мировых судей также предусмотрено исключительно в порядке, установленном законами субъектов РРФ.

В отклоненном законопроекте принципиально важным являлось положение, по которому вводился институт федеральных окружных судов, который существенно умалялся статус региональных. В новом законопроекте термин «окружные суды» сохранен лишь для части арбитражных судов.

Таким образом, отметил сенатор, настоящий законопроект в полной мере учитывает интересы как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов.

Тем не менее споры вокруг закона продолжались и были связаны в основном с опасением, что он лишит субъекты РФ судебной ветви власти. Опровергая это опасение, докладчик напомнил, что у регионов есть свои самостоятельные звенья судебной системы; что суды, обозначенные как федеральные, являются в том числе и судами субъектов; что, наконец, все назначения судей осуществляются только по инициативе и с согласия региона.

В поддержку закона высказался и председатель Верховного Суда РФ Вячеслав Лебедев. По его словам, рассматриваемый закон «дает возможность даже не продолжить судебную реформу, а вывести суды из тупиковой ситуации, в которой они оказались. Он даст возможность принять ряд законов, связанных с финансированием судов, и законов, которые обеспечат деятельность российского правосудия».

Так или иначе, дискуссия развернулась полномасштабная — пока председательствующий не предложил прекратить прения и проголосовать. С первым предложением сенаторы согласились.

А вот голосование не дало необходимых 3/4, хотя спикер и обратил внимание присутствующих, что «речь не идет о судьбе каждого из нас — мы приходим и уходим. Страна наша единая, но сепаратизм стучится к нам в двери, стучится открыто (думаю, это уже и ребенку понятно). По каждой строчке начинается борьба. Если мы не остановим этот "паровоз" в начале пути, он далеко уедет» и что суд должен быть единым, иначе «государства единого может не быть».

Не хватило всего трех голосов. И палата приняла решение переголосовать. На этот раз не хватило всего двух голосов.

После очередного тура прений сенаторы проголосовали за то, чтобы вернуться к этому вопросу. И продолжили его обсуждать. В итоге пришли к решению поручить комитету закон доработать и рассмотреть его на одном из следующих заседаний.

Это заседание состоялось в конце декабря 1996 года.

Владимир Платонов представил заключение, обобщающее основные предложения Совета Федерации. В результате проведенного анализа выяснилось, что одни из них противоречат Конституции РФ, другие — процессуальным нормам.

Так, согласно Конституции РФ, формирование судебной системы относится к исключительной компетенции федеральной власти и осуществляется на основе соответствующего федерального конституционного закона. Решение данного вопроса законодательными актами субъектов РФ этому противоречит.

Положения закона о ведении судопроизводства на государственном языке Российской Федерации или на государственном языке республики соответствуют статье 68, аналогичная запись о ведении судопроизводства на государственном национальном или на русском языках содержится в конституциях восьми республик.

Создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в частности, для решения вопросов финансового и материально-технического обеспечения судов, является необходимой мерой: эти вопросы необходимо вывести из ведения исполнительных органов власти, что создаст дополнительные гарантии независимости правосудия.

Выполнение требования о введении в действие настоящего закона в одном пакете с вытекающими из него другими федеральными законами невозможно по техническим и процессуальным причинам, так как эти документы (а их более 15) будут разработаны только на основании данного ФКЗ «О судебной системе РФ».

Заключение профильных комитетов — «одобрить этот нужный документ, который с нетерпением ждут в регионах — ждут суды, чтобы можно было спокойно работать».

Докладчика поддержал председательствующий, призвав, несмотря на «сомнения и колебания», проголосовать «за», поскольку «входить в новый год без судебной системы нам наверное, не следует».

Анатолий Сычев дополнительно проинформировал, что представленное заключение подписано представителями двух комитетов СФ — по конституционному законодательству и по делам Федерации, которые единогласно проголосовали за одобрение этого ФКЗ.

На заседании было оглашено обращение Президента РФ к Совфеду — второе после обращения к Госдуме, что свидетельствует о том, сколь важное значение придавалось принятию этого закона.

В обращении, в частности, говорилось: «Уважаемые члены Совета Федерации! Знаю, что вам предстоит голосовать по проекту федерального конституционного закона «О судебной системе РФ». Не сомневаюсь, что вы все являетесь приверженцами создания правового государства. Предстоит решить еще много задач, чтобы идея правового государства восторжествовала в нашей стране. И среди этих задач — создание подлинно независимой и авторитетной судебной власти. ...призываю вас одобрить проект федерального конституционного закона «О судебной системе в РФ».

Вячеслав Лебедев также взял слово и дополнительно разъяснил, что в соответствии с новой Конституцией РФ «должна быть единая система судов, единый статус судей, единая вертикаль судебной власти». При этом субъекты РФ не теряют свои полномочия относительно назначения судей. В предлагаемом тексте закона записано: по согласованию с законодательными (представительными) органами.

Лебедев также подтвердил, что судебный департамент необходим для обеспечения независимости судебной власти. И завершил свое выступление почти патетически: «Россия — это Россия. А Россия состоит из субъектов Федерации. И вы первые заинтересованы в том, чтобы именно по линии судебной власти Россия была единой. Здесь нет никакого политиканства. Нет ущемления национальных интересов. Наоборот, это — укрепление суверенитета республик».

Несмотря на эти призывы, сенаторы вновь развернули дискуссию, касающуюся прежде всего вопросов разграничения полномочий центра и регионов. С наиболее активной критикой выступали представители национальных республик — Татарстана, Башкортостана. Сенаторы от других субъектов РФ, напротив, ратовали за принятие закона во имя сохранения единого правового пространства страны. А Юрий Лужков назвал его одобрение «принципиальным в организации процесса обеспечения единства Российской Федерации».

Однако прения между сенаторами продолжались. Становилось все более очевидно, что конституционного большинства за закон не набрать. И тогда несколько членов СФ выступили с предложением провести голосование опросными листами — чтобы «не устраивать противостояние», «избежать конфронтации». Регламент палаты опрос допускал.

Большинство сенаторов эту форму голосования поддержали. Этот день, 26 декабря, и стал официальным днем одобрения Совфедом ФКЗ «О судебной системе». А 31 декабря он вступил в силу. Успели до нового года!

Вторую часть материала, посвященную тому, как ФКЗ «О судебной системе РФ» видоизменялся до наших дней читайте на сайте РАПСИ 14 марта.