В последний день ушедшего 2013 года на рассмотрение Госдумы поступил внесенный правительством РФ законопроект № 421465-6 "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации".

По авторской идее, законопроект после его принятия должен стать базовым федеральным законом, по сути лишь обобщающим уже имеющийся в ряде регионов (см. ниже) опыт по защите законности.

Обобщение при этом вышло далеко небесспорным.

Право и мораль

Начнем с самого начала. В отличие от региональных законов (в качестве случайной выборки автором рассматривались закон Псковской области от 11 декабря 2012 года N 1233-ОЗ "О профилактике правонарушений в Псковской области"; закон Нижегородской области от 6 июля 2012 года N 88-З "О профилактике правонарушений в Нижегородской области"; закон Краснодарского края от 1 ноября 2013 года N 2824-КЗ "О профилактике правонарушений в Краснодарском крае" и закон республики Бурятия от 13 октября 2010 года N 1570-IV "О системе профилактики правонарушений в республике Бурятия"), рассматриваемый законопроект дает довольно последовательное определение объекту профилактики. При этом к объекту относится не только противоправное, но и антиобщественное поведение, которое определяется как "систематическое совершение действий, противоречащих принятым в обществе нравственным нормам".

На наш взгляд, задачей профилактики правонарушений является защита только тех нравственных норм, которые признаны законом охраняемыми и тем самым введены в сферу юридической защиты (в том числе превентивной). Любое прямое указание не на соответствующую норму закона, а сразу на нравственность, мораль, этику и прочие неправовые категории, в известной степени, всегда чревато будущими пробелами в правоприменении и многочисленными спорами. Ведь нравственность – очень уж многоплановое понятие. По всей видимости, эта особенность законопроекта обусловлена последним законотворческим трендом по борьбе за этические ценности и установки.

Более того, отмеченная выше особенность законопроекта отнюдь не единична. Если сопоставить проект с упомянутыми выше региональными законами, то в проекте в глаза бросается гораздо большее число общих, размытых, недостаточно конкретных норм. Отчасти такое положение дел можно, конечно, объяснить тем фактом, что закон носит обобщающий, рамочный характер для законов субъектов Федерации. Однако если в качестве сравнения взять федеральный закон от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", сразу становится заметна куда большая точность и конкретность последнего - при том, что на его основе также действуют соответствующие региональные законы.

Например, в законе № 120-ФЗ, в том же определении антиобщественных действий отсутствует упоминание о такой неправовой категории, как нравственность, а приводится перечень юридически определенных деяний, против которых и направлен закон: систематическое употребление наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, занятие проституцией, бродяжничество или попрошайничество. Завершается приведенный перечень, опять-таки, не отсылкой к нравственности, а фразой "иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц". Как видим, это именно те интересы, которые признаны и охраняются законом.

Впрочем, и далее по тексту ситуация та же. Можно сопоставить соответствующие нормы нашего проекта и закона № 120-ФЗ (а также названных выше региональных актов) относительно категорий лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа; оснований проведения такой работы; прав названных лиц. Практически везде можно заметить, что нормы закона 120-ФЗ и законов субъектов РФ чаще всего используют понятные и конкретные юридические понятия, тогда как в правительственном законопроекте зачастую используются гораздо менее определенные термины.

Выводы

В остальном содержание проекта в значительной степени совпадает с положениями приведенных выше региональных законодательных актов.

Так, определяются основные понятия и предмет регулирования, субъекты регулирования (куда помимо органов власти различного уровня входят также организации, граждане и создаваемые ими объединения), формы и виды профилактического воздействия, а также основания его применения.

Пожалуй, открытым остается самый главный вопрос - эффективности профилактики правонарушений. Возрастет ли она в целом по стране или хотя бы в отдельных регионах с учетом того, что соответствующая законодательная база там и так имеется, а предусмотренные проектом органы давно созданы и функционируют?

К сожалению, вряд ли можно сказать, что криминогенная обстановка (да и вообще ситуация с законностью) в стране или отдельных ее частях претерпела какие-то радикальные изменения на протяжении последних лет. Не станет ли в связи с этим принятие нового закона еще одним формальным действием, не способным оказать никакого реального влияния на положение дел в стране?

Сергей Хаванский, эксперт РАПСИ